Duplice sospensione dell’attività d’impresa. Analisi di un caso reale

Nell’ambito dei provvedimenti di sospensione dell’attività di impresa per riscontrate violazioni sia in materia di salute e sicurezza sul lavoro che per l’impiego di personale non in regola, la normativa vigente disciplina l’unicità del provvedimento. 

Le sospensioni dell'attività imprenditoriale sono strumenti di enforcement amministrativo che si prefiggono l’unico obiettivo di far cessare il pericolo nei confronti dei lavoratori. Pericoli nel primo caso legati al lavoro senza procedure di sicurezza e nel secondo derivanti dalla mancata formalizzazione del rapporto di lavoro sotto il profilo previdenziale e assicurativo. 

Quando gli organi di vigilanza accertano entrambi i tipi di violazione, sono tenuti ad adottare un unico provvedimento sospensivo, per la revoca del quale sarà dovuto il pagamento delle somme aggiuntive per entrambe le fattispecie.

Questo commento prende le mosse da un caso reale nel quale un’azienda, a seguito di un controllo ispettivo, si vedeva recapitare due distinti provvedimenti di sospensione. 

• Il primo poiché priva del piano operativo di sicurezza e, a distanza di qualche giorno, 
• un secondo motivato da presunto impiego di personale in nero in misura superiore al 10%.

1) Sospensione attività di impresa: contesto normativo

Il quadro normativo entro il quale l’istituto della sospensione dell’attività imprenditoriale si muove è il D.lgs. 81/2008 che, all’art. 14, ne scandisce le fasi nonché i rimedi adottabili. Il provvedimento di sospensione può essere adottato solo da personale dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro, dai servizi ispettivi delle Aziende Sanitarie e, per quanto di competenza, dai Vigili del Fuoco. Il provvedimento può essere emanato anche su segnalazione ricevuta da altri enti pubblici.

L’Ispettorato Nazionale del Lavoro, sul punto, ha emanato le istruzioni operative a seguito delle modifiche all’istituto intervenute ex Legge n. 215/2021, Circolari n. 3 e 4 del 2021.

2) Sospensione attività di impresa: il caso pratico

Un cantiere edile veniva sottoposto ad ispezione da parte di personale della Guardia di Finanza in data 24 ottobre. I militari riscontravano:

1. La mancata redazione del piano operativo di sicurezza (POS).

2. La presenza sul cantiere, oltre al titolare dell’impresa (artigiano), anche di un’altra persona.

• Per quanto al punto 1, non potendo i militari della GdF procedere autonomamente con i provvedimenti del caso (prescrizione ex art. 20 D.lgs. 758/94), segnalavano la circostanza alla Procura, la quale nel giorno seguente (25 ottobre) richiedeva l’intervento dei Carabinieri NIL, i quali, acquisite le notizie da parte della GdF ed effettuato un ulteriore accesso in cantiere, emettevano la prescrizione a sanare le violazioni (elaborazione del POS) e procedevano contestualmente a sospendere l’azienda (o più precisamente il cantiere) per gravi violazioni in materia di sicurezza. 
• Per quanto al punto 2, i finanzieri riconducevano la presenza della persona a un rapporto di lavoro in essere senza la preventiva comunicazione d’assunzione (Unilav), per cui il 28 ottobre segnalavano (comma 3, art. 14, D.lgs. 81/2008) la circostanza all’Ispettorato Territoriale del Lavoro competente, il quale il giorno 31 notificava all’azienda l’ulteriore sospensione per aver occupato personale in maniera non regolare in misura superiore al 10%.

3) Sospensione attività di impresa: l'opposizione dell'azienda

Nel frattempo, l’azienda si era adoperata per elaborare il piano operativo di sicurezza, per cui otteneva dai Carabinieri NIL la revoca della sospensione per violazioni di sicurezza sul lavoro previo pagamento delle somme aggiuntive.

 L’ulteriore persona trovata sul cantiere, tuttavia, non era stata vista svolgere alcuna attività lavorativa, circostanza in linea con quanto riferito dalla stessa, la quale sosteneva di trovarsi lì in quanto aveva semplicemente accompagnato il titolare dell’impresa e lo stava attendendo per poterlo poi riaccompagnare. 

Pertanto, l’azienda, discordando dalle deduzioni cui sono pervenute la GdF prima (verbale di primo accesso) e DTL dopo (provvedimento di sospensione per l’occupazione di lavoratore in nero), decideva di presentare ricorso amministrativo alla Direzione Interregionale del Lavoro. L’opposizione al secondo provvedimento di sospensione si basava sulle seguenti motivazioni:

• -    Finalità dei provvedimenti di sospensione: il fine ultimo espresso dalla legge è quello di far cessare il pericolo verso i lavoratori che, trovandosi in situazioni ove la sicurezza non è garantita sia per omissioni tecnico-strumentali sia per la mancata formalizzazione del rapporto di lavoro, potrebbero subire più gravi conseguenze dalle omissioni stesse. Nella fattispecie, il pericolo era già stato fatto cessare con il primo provvedimento di sospensione del 25 ottobre.
• -    Duplicazione dei provvedimenti di sospensione: l’art. 14 del D.lgs. 81, come rappresentato dalla prassi dell’Ispettorato (circolari 3 e 4 del 2021), impone al personale ispettivo, quando sono riscontrate sia violazioni di sicurezza che l’impiego di personale in assenza della preventiva comunicazione d’assunzione, di adottare un unico provvedimento di sospensione e conseguentemente un unico provvedimento di revoca una volta sanate le violazioni. Tale unicità del provvedimento sarebbe anche in linea con il principio generale del nostro ordinamento circa la tutela dell’affidamento del privato nei rapporti con la PA.
• -    Vizi procedimentali e probatori: tra l’azienda e il presunto lavoratore in nero non è intercorso alcun rapporto, e la persona non è stata trovata intenta a svolgere nessuna attività in cantiere. Sul punto si rappresenta una discordanza tra il verbale di primo accesso, che non indica alcuna attività lavorativa svolta dal presunto lavoratore, e il secondo provvedimento di sospensione, nel quale viene indicato come intento a fare "il manovale".

Si ricorda che il ricorso amministrativo avverso i provvedimenti di sospensione è ammesso unicamente per l’occupazione di personale privo della preventiva comunicazione di inizio e non anche per le gravi violazioni in materia di sicurezza, per le quali il rimedio è il ricorso al TAR.

 L’opposizione amministrativa deve essere presentata alla Direzione Interregionale del Lavoro competente per territorio (Nord-Milano, Centro-Roma, Sud-Napoli), la quale decide entro 30 giorni. Decorso inutilmente il termine, il provvedimento decade e quindi perde efficacia.

4) Sospensione attività di impresa: la risposta della DIL

Sulla scorta del ricorso e della documentazione allegata, la DIL interpellata accoglieva le doglianze dell’azienda, per le motivazioni sotto sintetizzate:

• 1. I Carabinieri NIL avevano riscontrato solo la presenza di violazioni in materia di sicurezza, ritenendo non sussistenti l’occupazione di personale in nero.
• 2. La ratio dei provvedimenti di sospensione è principalmente quella di far cessare i pericoli verso i lavoratori e, nel caso di specie, detto pericolo era già cessato poiché il cantiere era già stato sospeso.
• 3. Le circolari n. 3 e 9 del 2021 emesse dall’Ispettorato Nazionale prevedono l’adozione di un unico provvedimento sospensivo per entrambi i tipi di violazione. Ciò anche in linea con i cardini del buon andamento della PA (economicità, speditezza, efficacia ed efficienza).

5) Sospensione attività di impresa: conclusioni

Il caso analizzato evidenzia le criticità connesse alla gestione dei provvedimenti di sospensione dell'attività imprenditoriale, specie quando si verificano contestualmente violazioni in materia di sicurezza sul lavoro e presunte irregolarità contrattuali. L’adozione di provvedimenti distanti nel tempo contrasta con lo scopo del provvedimento sancito dall’art. 14 del D.lgs. 81/2008 e con l’unicità dell’atto ribadito dalle istruzioni operative dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro.

Il riconoscimento, da parte della Direzione Interregionale del Lavoro, dell’illegittimità del secondo provvedimento di sospensione rappresenta un passo significativo verso una maggiore coerenza amministrativa, evitando duplicazioni che generano costi e incertezze per le imprese. Questo episodio sottolinea inoltre l’importanza della motivazione e dell’adeguato supporto probatorio nei provvedimenti adottati dagli organi ispettivi, affinché si garantisca il rispetto dei diritti delle aziende e si rafforzi la fiducia nei confronti dell’amministrazione pubblica.

In un contesto normativo che già impone adempimenti stringenti, un’applicazione non uniforme e carente delle disposizioni di legge rischia di compromettere l’efficacia degli strumenti e di minare il principio di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione.