Convenzione contro la doppia imposizione Italia – Bulgaria. L'INPS tassa i pensionati

L'INPS, a seguito di un repentino cambio di rotta, dopo oltre 35 anni di consolidata prassi, decide di disapplicare la Convenzione e riprendere a tassazione le pensioni degli italiani residenti fiscalmente in Bulgaria, che prima ha detassato.

Cambiano i criteri di applicazione della Convenzione Italia – Bulgaria, ma la Convenzione (norma) non è cambiata.

1) Cambiano i criteri di applicazione Convenzione Italia Bulgaria, ma la Convenzione (norma) non è cambiata

INPS, dal mese di giugno 2023, ha inteso di dare una diversa interpretazione alla Convenzione contro la doppia imposizione, sottoscritta tra Italia e Bulgaria, sovvertendo una interpretazione consolidata per ben 35 anni. In particolare, all’articolo 1, comma 2, lettera b), la Convenzione definisce quale «residente fiscale» in Bulgaria il soggetto in possesso della "nazionalità" bulgara. 

Le autorità italiane (INPS e Agenzia delle entrate), facendo coincidere il concetto di “nazionalità” con quella della “cittadinanza”, ritengono che la cittadinanza bulgara sia condizione necessaria, affinché i pensionati italiani stabilitisi in Bulgaria possano definirsi fiscalmente ivi residenti anche ai sensi della Convenzione e possano ottenere di conseguenza la defiscalizzazione in Italia della pensione percepita dall'INPS. L’innovativa interpretazione comporta la disapplicazione della Convenzione per gli italiani trasferiti in Bulgaria e non ancora in possesso della cittadinanza bulgara.

 Ai cittadini italiani l’Amministrazione fiscale bulgara (NAP) rilascia, infatti, un certificato di riconoscimento quale «persona locale», che non è tuttavia accettato più dall’INPS ai fini dell’esenzione fiscale, in quanto, a suo dire, non è sufficiente rispetto alle previsioni della Convenzione che richiederebbe la cittadinanza bulgara.

Sulla questione è stato interpellato l’Istituto che ha reso noto di aver formalmente sollecitato l’Agenzia delle entrate a fornire i necessari aggiornamenti sui criteri di esenzione dal regime impositivo italiano applicabili a tutte le tipologie di pensionati residenti in Bulgaria.

L'Agenzia delle entrate, con il proprio parere (risposta all’interpello n. 244/2023) dell’8 marzo 2023, emesso a seguito del quesito del contribuente trasmesso nel 2019 (prot. n. 956/1481/2019) appartenente alla gestione “ibrida”, dichiarava che «Ai fini dell’applicazione delle disposizioni convenzionali, una persona fisica può essere, dunque, considerata residente in Bulgaria solo se risulta in possesso della cittadinanza di tale Stato».

L’Agenzia non fa alcun accenno alle motivazioni che hanno indotto l’interprete a far coincidere le due terminologie (oggettivamente differenti) e neanche al sistema ordinamentale con cui la nuova interpretazione dovrebbe essere coerente.

INPS, in contrasto anche con un precedente suo Comunicato in materia di immigrazione, sulla necessità di distinguere la cittadinanza dalla nazionalità, con messaggio n. 1270 del 3 aprile 2023, decideva di applicare il parere dell’Agenzia (anziché la Convenzione - legge dello Stato, così come da sempre interpretata) e di procedere con la detassazione anche delle pensioni in gestione privata, solo in caso di possesso della cittadinanza bulgara.

In assenza della suddetta certificazione (di cittadinanza), INPS disapplica la Convenzione ed assoggetta i redditi di pensione (anche degli ex dipendenti privati) a tassazione in Italia (ex art. 3 TUIR).

Le posizioni pensionistiche relative all’anno di imposta 2023 sono state ricostruite dall’INPS ai fini dell’applicazione della tassazione italiana a decorrere dal rateo mensile di giugno 2023 e contestualmente hanno proceduto con il recupero delle imposte relative alle mensilità precedenti a partire da gennaio 2023 (ritenute IRPEF + conguaglio).

Rispetto alle pregresse annualità, per il quale l’INPS ha già emesso la Certificazione Unica nei termini contemplati dalla normativa fiscale, INPS dichiara di lasciare la gestione delle posizioni interessate direttamente dall’Agenzia delle entrate.

Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, riconoscendo l’importanza del tema segnalato in sede di interrogazione, dichiarava, tuttavia, di essere disponibile a sostenere con le altre Amministrazioni competenti, tutte le iniziative volte a valutare ulteriormente la questione della doppia imposizione nel rispetto del principio di reciprocità. 

In ogni caso, circa il 70% degli uffici INPS, con inizio mese giugno 2023, hanno erogato le pensioni dei suddetti pensionati, applicando delle trattenute (IRPEF per il mese in corso e conguaglio per il recupero). In alcuni casi il recupero è avvenuto senza il rispetto del minimo vitale o, addirittura, senza erogare completamente la pensione.

2) Pensionati italiani residenti in Bulgaria: è legittima la tassazione in Italia delle pensioni dei residenti fiscalmente in Bulgaria?

Si ritiene che la pubblica amministrazione italiana abbia ri-interpretato la Convenzione in maniera errata, perché l’interpretazione risulta decontestualizzata dal sistema ordinamentale (sovranazionale europeo ed internazionale, nonché nazionale), oltre a non avere tenuto conto delle regole ermeneutiche previste nel Trattato di Vienna del 23.5.1969, secondo cui le convenzioni devono essere interpretate:

• -  “nel loro contesto ed alla luce del suo oggetto e del suo scopo”. Detto criterio è la codificazione della interpretazione sistematica – assiologica – teleologica. Italia ha sottoscritto una Convenzione con la Bulgaria per scongiurare la doppia imposizione. Se l’interpretazione fornita dall’INPS comporta la totale disapplicazione della Convenzione ad una serie di soggetti a rischio di doppia imposizione, di certo, non può considerarsi l’interpretazione conforme allo scopo e ratio della norma.
• -  “in base al senso comune da attribuire ai termini del trattato nel loro contesto”. L’interpretazione fornita alle convenzioni deve permettere alle stesse di essere coerenti con il sistema ordinamentale (diritto eurounitario, modello OCSE, norme interne), oltre a non creare contraddizioni e sensi assurdi all’interno del testo della norma.

Secondo alcuni tribunali, la nuova interpretazione fornita dall’INPS non è conforme ai detti criteri (Tribunale di Viterbo – sentenza n. 428/2022 del 17.11.2022 (RG. n. 591/2020); Tribunale di Cosenza – ordinanza del 13.7.2023 (RG. n. 2079/2023); Tribunale di Roma – ordinanza del 31.7.2023 (RG. n. 18298/2023); Tribunale di Imperia – decreto di sospensiva del 20.8.2023 (RG. n. 232/2023); Tribunale di Roma – ordinanza del 9.10.2023 (RG. n. 26926/2023); Tribunale di Lodi – sentenza n. 342/2023 del 9.11.2023 (RG. n. 412/2023); Tribunale di Alessandria – ordinanza del 21.11.2023 (RG. n. 944/2023), Tribunale di Lodi – sentenza n. 365/2023 del 23.11.2023 (RG. n. 562/2023), Tribunale di Bologna – sentenza n. 72 del 24.1.2024 (RG. n. 1074/2023); Tribunale di Verona – sentenza n. 38 del 24.1.2024 (RG. n. 1553/2023) (scaricabile in PDF) e quindi deve mantenersi la precedente interpretazione, secondo cui:

• I benefici convenzionali devono essere garantiti per il solo assoggettamento del richiedente alla potestà impositiva dello Stato contraente. 
• L’espressione utilizzata per la definizione della persona fisica “residente” deve essere intesa nel senso di potenziale assoggettamento ad imposizione in modo illimitato, a nulla rilevando il dato dell’effettivo prelievo fiscale subito dalla persona fisica. 

(ex multis Cass. nn. 27278/2023, 23025/2023, 20618/2023, 18920/2023, 5145, 5152, 6248, 7108, 16834 e 25195/2022, 1967/2020, 10706/2019, 26377/2018, 26656/2017, 27600/2011), oltre che quella della Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE del 19.11.2009, C-540/07).

Inoltre, la nuova interpretazione risulta in contrasto con il diritto eurounitario preminente, in quanto la possibilità e rischio di doppia imposizione dissuade gli italiani dal trasferirsi in Bulgaria, nonché perché prevede quale criterio la “cittadinanza”, al fine di potere beneficiare della Convenzione, criterio discriminatorio.

“Il giudice nazionale e la pubblica amministrazione sono tenuti a interpretare le disposizioni convenzionali in modo conforme al diritto comunitari e, nei casi in cui tale interpretazione conforme non sia possibile, a trarre tutte le conseguenze che derivano dal contrasto tra le norme dei due ordini, prima fra tutte l'obbligo di disapplicare le norme (interne o di diritto internazionale pattizio) contrastanti con le disposizioni e principi di diritto comunitario, primario o secondario, che abbiano diretta applicabilità” (ex multis Cass. 28/12/2016, n. 27112, Cass. 28/12/2016, n. 27111, Cass. n. 21454/2022 del 6.7.2022, Cass. n. 21581/2023 del 20.7.2023, Cass. n. 21720/2023 del 20.7.2023, Cass. n. 15060/2023 del 29.5.2023).

L’Associazione Pensionati Italiani in Bulgaria (a PIB) ha chiesto alle autorità italiane e bulgare di intervenire con urgenza, ma, nonostante le promesse, il problema continua a persistere.