Revisione disciplina doganale e del sistema sanzionatorio in materia di accise

Nella seduta del Consiglio dei Ministri n. 75 del 26 marzo 2024 è stato approvato, in esame preliminare, il decreto legislativo che, in attuazione della legge delega per la riforma fiscale (legge 9 agosto 2023, n. 111), introduce la revisione della disciplina doganale e del sistema sanzionatorio in materia di accise e di altre imposte indirette sulla produzione e sui consumi.

La legge delega ha dettato i seguenti principi e criteri direttivi che mirano:

• al riassetto del quadro normativo in materia doganale attraverso l’aggiornamento o l’abrogazione delle disposizioni attualmente vigenti, in conformità al diritto dell’Unione europea in materia doganale; 
• al completamento della telematizzazione delle procedure e degli istituti doganali allo scopo di incrementare e migliorare l’offerta di servizi per gli utenti; 
• all’accrescimento della qualità dei controlli doganali migliorando il coordinamento tra le autorità doganali e alla semplificazione delle verifiche inerenti alle procedure doganali anche attraverso un maggiore coordinamento tra le amministrazioni coinvolte, potenziando lo Sportello unico doganale e dei controlli (S.U.DO.CO);  
• al riordino delle procedure di liquidazione, accertamento, revisione dell’accertamento e riscossione di cui al decreto legislativo 8 novembre 1990, n. 374; 
• alla revisione dell’istituto della controversia doganale.

Il Decreto Legislativo in esame ha nei fatti come obiettivi:

• il riordino della normativa doganale domestica in conformità delle disposizioni unionali;
• l’aggiornamento della disciplina che regola la professione degli spedizionieri doganali;
• la revisione del sistema sanzionatorio  in materia di dogane, accise e tabacchi;
• l’estensione della responsabilità degli enti per illeciti amministrativi dipendenti da reato di cui al decreto legislativo 231 del 2001 anche ai reati di cui al testo unico delle accise;
• interventi sulla disciplina IVA relativa alle operazioni di importazione.

Di seguito vediamo l’impatto dei principali interventi normativi.

1) Dogane: sanzioni di natura penale e amministrativa

La nuova disciplina sanzionatoria interviene marcatamente sulla fattispecie criminosa del contrabbando, riducendo a solo due specifiche macro-fattispecie: il contrabbando per omessa dichiarazione, e il contrabbando per dichiarazione infedele, in luogo dell’attuale ripartizione in molteplici fattispecie (articoli da 282 a 300 del vigente TULD). Nelle due ipotesi è prevista una multa dal 100 al 200% dei diritti di confine dovuti, dei diritti indebitamente percepiti o indebitamente richiesti in restituzione. 

Con riguardo alla fattispecie di contrabbando per infedele dichiarazione, con specifico riferimento alle ipotesi in cui l’autorità giudiziaria non ravvisi una condotta dolosa, prevede la sola applicazione, della sanzione amministrativa che va da un minimo dell’80% a un massimo del 150% dei diritti di confine dovuti e comunque in misura non inferiore a euro 500.

Anche sulle sanzioni di natura amministrativa è stato effettuato un importante intervento di revisione finalizzato, da un lato, a razionalizzare e semplificare le condotte sanzionate e, dall’altro, a garantire una maggiore proporzionalità delle sanzioni, attenuandone il carico e riconducendolo alle ipotesi effettivamente lesive dei beni tutelati, per adeguarle ai principi di effettività, proporzionalità e dissuasività stabiliti dall'articolo 42 del CDU, anche in conformità alla giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea.

2) Dogane: revisione delle dichiarazioni

Nell’ambito della riscrittura dell’istituto della revisione, l’articolo viene rubricato come “Revisione della dichiarazione” e non più come “Revisione dell’accertamento”, questa modifica risponde alla necessaria ipotesi di eventuali difformità riscontrate in sede di controllo a posteriori che potrebbero anche non interessare solo gli elementi dell’accertamento (qualità, quantità, origine e valore) ma potrebbero riferirsi ad alcune difformità relative all’applicazione di divieti o restrizioni, ovvero a violazioni meramente procedurali (ad esempio, il mancato ottenimento di un’autorizzazione all’importazione) che non riguardano l’accertamento tributario, posto che anche in tali casi è comunque necessario procedere alla revisione della dichiarazione.

La disposizione ribadisce, che, in aderenza alla normativa unionale in materia doganale, l’ufficio dell’Agenzia presso il quale la dichiarazione è stata registrata è quello competente alla revisione della medesima dichiarazione.  

La revisione della dichiarazione può essere disposta dall’ufficio dell’Agenzia a seguito della ricezione di un verbale di constatazione ovvero su istanza di parte. 

La parte può comunicare al competente ufficio dell’Agenzia, entro 30 giorni dalla data di notifica o di consegna del verbale constatazione, osservazioni e richieste di cui l’ufficio medesimo deve tenere conto nel provvedimento finale.

Qualora la revisione della dichiarazione avvenga su istanza di parte e l’Agenzia ritenga di non accoglierla, anche solo in parte, viene disposto che sia notificato un preavviso di diniego alla parte che, entro il medesimo termine di 30 giorni, può presentare osservazioni e richieste. Decorsi i termini suddetti, il procedimento si conclude con un provvedimento motivato dell’Agenzia, recante l’esito dell’attività di controllo ed eventualmente tenendo conto delle osservazioni rese dall’operatore.

3) Dogane: rappresentanza doganale diretta e indiretta

Con espresso riferimento alla rappresentanza doganale diretta la nuova normativa specifica che è necessario regolare il rapporto tra le parti (operatore e rappresentante) attraverso apposito mandato oltre a individuare specifici requisiti etici e professionali per l’autorizzazione a operare in forma diretta. 

Sul piano della rappresentanza indiretta, invece, deve rilevarsi che le nuove disposizioni, rispetto alla formulazione vigente, inseriscono esplicitamente tra i diritti di confine anche l’imposta sul valore aggiunto, con lo specifico fine di chiarire che anche a questo tributo, per le operazioni di importazione, si applica la normativa unionale in materia di individuazione del debitore e di estinzione dell’obbligazione doganale. 

Su questo piano, dunque, la principale conseguenza operativa sarà che sull’assolvimento dell’IVA all’importazione risponderà anche il rappresentante indiretto. Tale significativa modifica, di fatto è finalizzata a fornire una risposta normativa a principi enunciati dalla Corte di Giustizia Europea oltre ad essere in linea con l’orientamento della Cassazione.

4) Sportello unico doganale e dei controlli - SU.Do.Co. : operazioni di controllo più snelle per import export

Al fine di ottimizzare e snellire le procedure di importazione ed esportazione la nuova normativa interviene sul potenziamento dello Sportello Unico doganale e dei controlli (S.U.Do.Co.).

L’istituto, dunque, mira a raggiungere in particolare due obiettivi:

• digitalizzazione della documentazione necessaria (autorizzazioni, nulla osta, certificazioni, etc.) per l’importazione e l’esportazione delle merci; 
• snellimento dell’attività di controllo sulle importazioni e sulle esportazioni, con particolare riferimento a quelle operazioni in cui diverse amministrazioni potrebbero dover svolgere i controlli di propria competenza.  

Tutti i controlli di natura amministrativa previsti dalle disposizioni unionali che prescrivono l’esecuzione di una visita delle merci finalizzata al rilascio di un’autorizzazione o di un nulla osta (comunque denominati) devono essere svolti nell’ambito del S.U.Do.Co., ossia contemporaneamente e nello stesso luogo di quelli doganali. 

È fatta salva la facoltà per l’amministrazione competente di svolgere controlli aggiuntivi su un determinato tipo di operazione per la quale sia stata svolta una valutazione del rischio specifica, in base a indicatori oggettivi (origine e/o tipologia di merce) o soggettivi.

In generale, dunque, tutti i controlli amministrativi, obbligatori in base alla normativa unionale, ovvero, d’iniziativa da parte dell’amministrazione competente, devono essere integrati nel S.U.Do.Co..