Cambiano le disposizioni in materia di processo tributario

L’articolo 2 del disegno di legge governativo, secondo la relazione governativa, mira ad introdurre un nuovo articolo al codice di procedura civile e alcune modifiche al decreto legislativo 31 dicembre n. 546/1992, relative rispettivamente alla competenza per valore del giudice monocratico, alla fase istruttoria con l’introduzione della prova testimoniale, alla possibilità per il giudice tributario di proporre alle parti la conciliazione della lite e, infine, al rinvio pregiudiziale alla Corte di Cassazione e all’istanza di trattazione. 

Con riferimento alle disposizioni del disegno di legge governativo relative al ricorso del Procuratore generale presso la Corte di Cassazione volto alla pronuncia, nell’interesse della legge, di un principio di diritto nella materia tributaria, al rinvio pregiudiziale e all’istanza di trattazione, si deve precisare che, in piena coerenza con gli obiettivi del PNRR, tali misure normative hanno lo scopo di contribuire alla soluzione – durevole nel tempo - della crisi della funzione nomofilattica della Suprema Corte di Cassazione nella materia tributaria.

Va tuttavia rilevato pregiudizialmente che tali misure scontano inevitabilmente la consapevolezza della necessarietà di un consistente alleggerimento del carico delle pendenze attuali gravanti sulla sezione specializzata della Corte di Cassazione, onde aumentarne le chances di successo sia in relazione ai tempi di durata del processo sia in ordine alla qualità e coerenza della giurisprudenza tributaria di legittimità. 

In altri - ancor più chiari - termini risulta evidente che i prospettati interventi normativi devono essere accompagnati/integrati con incisive disposizioni legislative per la definizione agevolata delle controversie pendenti avanti la sezione specializzata della Corte di Cassazione, pur limitandole allo stretto necessario per raggiungere una “soglia critica” di deflazione immediata che consenta, de residuo, l’impostazione di un programma triennale di smaltimento dell’arretrato e di stabilizzazione operativa con ragionevoli probabilità di successo. 

Con questa doverosa precisazione, il complesso delle misure proposte mira dunque a restituire alla Corte di cassazione la funzione ordinamentale centrale che le spetta ex artt. 111 Cost. e 65 legge di ordinamento giudiziario, anche, nel delicato e strategico settore delle liti fiscali. 

La funzione nomofilattica della Corte di Cassazione è un valore essenziale dell’ordinamento e una garanzia fondamentale per il cittadino perché assicura l’esatta osservanza e l’uniforme interpretazione della legge e l’unità del diritto oggettivo nazionale (art. 65, r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, legge di ordinamento giudiziario). 

Tale funzione, oltre ad essere diretto presidio della concreta realizzazione del principio di uguaglianza di cui all’art. 3 della Costituzione, favorisce anche il sorgere di indirizzi giurisprudenziali coerenti ed univoci, rendendo possibile soddisfare l’esigenza, oggi sempre più avvertita, della prevedibilità della decisione. 

L’incertezza nell’interpretazione della legge, infatti, costituisce un ulteriore motivo di incremento del contenzioso e soprattutto dei ricorsi in Cassazione. 

Nel sistema attuale, la Corte di Cassazione interviene al termine del giudizio e, quindi, specialmente nella materia tributaria devoluta alla Quinta Sezione civile, a distanza di molti anni dal sorgere del contenzioso. 

Inoltre, il ritardo nella definizione dei ricorsi si riverbera anche sul giudizio di merito, in quanto, il definitivo affermarsi di una determinata interpretazione di una norma avviene quando oramai un determinato contenzioso si è prodotto con centinaia, se non migliaia, di cause che potevano non nascere o essere celermente decise, con ulteriore aggravio dell’intero sistema della giustizia tributaria e di quella civile in generale. 

Al contrario, un'interpretazione autorevole e sistematica della Corte resa con tempestività, in poco tempo ed in concomitanza alle prime pronunzie della giurisprudenza di merito, può svolgere un ruolo deflattivo significativo, prevenendo la moltiplicazione dei conflitti e con essa la formazione di contrastanti orientamenti territoriali. 

Nella materia del diritto tributario, peraltro, l’esigenza di assicurare una tempestiva interpretazione uniforme è particolarmente avvertita per due ordini di ragioni: il continuo succedersi di norme di nuova introduzione, rispetto alle quali il giudice del merito non ha un indirizzo interpretativo di legittimità cui fare riferimento e la serialità dell’applicazione delle norme che si riflette sulla serialità del contenzioso.

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Riforma della speciale giustizia tributaria: la quinta magistratura secondo il Governo

Riforma giustizia tributaria: nomina dei giudici, trattamento economico, Massimario 

1) Principio di diritto in materia tributaria - rinvio pregiudiziale - fase predittiva

ART. 2, comma 2 - PRINCIPIO DI DIRITTO IN MATERIA TRIBUTARIA

1.Dopo l'articolo 363 del codice di procedura civile è inserito il seguente: 

“ART. 363-bis (Principio di diritto in materia tributaria) 

Il Procuratore generale presso la Corte di cassazione può proporre ricorso per chiedere che la Corte enunci nell’interesse della legge un principio di diritto nella materia tributaria in presenza dei seguenti presupposti:

a) la questione di diritto presenti particolari difficoltà interpretative e vi siano pronunce contrastanti delle Commissioni tributarie provinciali o regionali;

b) la questione di diritto sia nuova o perché avente ad oggetto una norma di nuova introduzione o perché non trattata in precedenza dalla Corte di cassazione;

c) la questione di diritto per l’oggetto o per la materia, sia suscettibile di presentarsi o si sia presentata in numerose controversie dinanzi ai giudici di merito.

Il ricorso del Procuratore generale, contenente una sintetica esposizione del fatto e delle ragioni di diritto poste a fondamento dell’istanza, è depositato presso la cancelleria della Corte ed è rivolto al primo presidente, il quale con proprio decreto lo dichiara inammissibile quando mancano una o più delle condizioni di cui al primo comma.

Se non dichiara l’inammissibilità, il primo presidente dispone la trattazione del ricorso nell’interesse della legge dinanzi alle Sezioni unite per l’enunciazione del principio di diritto.   La pronuncia della Corte non ha effetto diretto sui provvedimenti dei giudici tributari.”.

RINVIO PREGIUDIZIALE (FASE PREDITTIVA)

ART. 2, comma 2 - RINVIO PREGIUDIZIALE

g) dopo l’articolo 62-bis sono inseriti i seguenti articoli:

“ART. 62-ter (Rinvio pregiudiziale)

1. La commissione tributaria provinciale o regionale può disporre con ordinanza il rinvio pregiudiziale degli atti alla Corte di cassazione per la risoluzione di una questione di diritto idonea alla definizione anche parziale della controversia, quando ricorrono le seguenti condizioni: 

a) la questione di diritto sia nuova o comunque non sia stata già trattata in precedenza dalla Corte di cassazione;

b) si tratti di una questione esclusivamente di diritto e di particolare rilevanza per l’oggetto o per la materia; 

c) presenti particolari difficoltà interpretative e vi siano pronunce contrastanti delle Commissioni tributarie provinciali o regionali; 

d) si tratti di questione che, per l’oggetto o per la materia, sia suscettibile di presentarsi o si sia presentata in numerose controversie dinanzi ai giudici di merito. 

2. Il giudice, se ritiene di disporre il rinvio pregiudiziale, assegna alle parti un termine non superiore a quaranta giorni per il deposito di memorie contenenti osservazioni sulla questione di diritto. Con l’ordinanza che formula la questione dispone altresì la sospensione del processo fino alla decisione della Corte di cassazione. 

3. Il primo presidente, ricevuta l’ordinanza di rinvio pregiudiziale, con proprio decreto la dichiara inammissibile quando mancano una o più delle condizioni di cui al secondo comma.

4. Se non dichiara l’inammissibilità, il primo presidente dispone la trattazione del rinvio pregiudiziale dinanzi alle Sezioni unite in pubblica udienza per l’enunciazione del principio di diritto. 

5. Il provvedimento con il quale la Corte di cassazione definisce la questione di diritto è vincolante per il giudice nel procedimento nel cui ambito è stato disposto il rinvio. Il provvedimento conserva il suo effetto vincolante anche nel processo che sia instaurato con la riproposizione della domanda.

2) Testimonianza scritta e proposte conciliative

TESTIMONIANZA SCRITTA 

ART. 2, comma 2 – (TESTIMONIANZA SCRITTA) del disegno governativo

b) all'articolo 7, il comma 4 è sostituito dal seguente:

“4. Non è ammesso il giuramento. La Commissione, anche senza l'accordo delle parti, può ammettere la prova testimoniale, assunta con le forme di cui all'articolo 257-bis del codice di procedura civile, quando la pretesa tributaria sia fondata su verbali o altri atti facenti fede sino a querela di falso. In tali casi la prova è ammessa soltanto su circostanze di fatto diverse da quelle attestate dal pubblico ufficiale.”

“Articolo 257 bis (Testimonianza scritta)

Il giudice, su accordo delle parti, tenuto conto della natura della causa e di ogni altra circostanza, può disporre di assumere la deposizione chiedendo al testimone, anche nelle ipotesi di cui all'articolo 203, di fornire, per iscritto e nel termine fissato, le risposte ai quesiti sui quali deve essere interrogato.

Il giudice, con il provvedimento di cui al primo comma, dispone che la parte che ha richiesto l'assunzione predisponga il modello di testimonianza in conformità agli articoli ammessi e lo faccia notificare al testimone.

Il testimone rende la deposizione compilando il modello di testimonianza in ogni sua parte, con risposta separata a ciascuno dei quesiti, e precisa quali sono quelli cui non è in grado di rispondere, indicandone la ragione.

Il testimone sottoscrive la deposizione apponendo la propria firma autenticata su ciascuna delle facciate del foglio di testimonianza, che spedisce in busta chiusa con plico raccomandato o consegna alla cancelleria del giudice.

Quando il testimone si avvale della facoltà d'astensione di cui all'articolo 249, ha l'obbligo di compilare il modello di testimonianza, indicando le complete generalità e i motivi di astensione.

Quando il testimone non spedisce o non consegna le risposte scritte nel termine stabilito, il giudice può condannarlo alla pena pecuniaria di cui all'articolo 255, primo comma.

Quando la testimonianza ha ad oggetto documenti di spesa già depositati dalle parti, essa può essere resa mediante dichiarazione sottoscritta dal testimone e trasmessa al difensore della parte nel cui interesse la prova è stata ammessa, senza il ricorso al modello di cui al secondo comma.

Il giudice, esaminate le risposte o le dichiarazioni, può sempre disporre che il testimone sia chiamato a deporre davanti a lui o davanti al giudice delegato.”

Secondo me, la testimonianza, ammessa nel processo tributario sino al 1981, non deve avere limiti o condizionamenti per poter esercitare efficacemente il diritto di difesa costituzionalmente garantito (art. 24 della Costituzione), anche alla luce dei corretti principi stabiliti dalla Corte di Cassazione – Quinta Sezione Civile – con l’ordinanza n. 6259/2022 in tema di efficacia probatoria del processo verbale di constatazione. 

La suddetta disposizione si applica per i ricorsi notificati a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge. 

 PROPOSTE CONCILIATIVE

• ART. 2, comma 2 – (PROPOSTA CONCILIATIVA) del disegno governativo 

c) all’articolo 15, il comma 2-octies è sostituito dal seguente: 

“2-octies. Qualora una delle parti ovvero il giudice abbiano formulato una proposta conciliativa, non accettata dall'altra parte senza giustificato motivo, restano a carico di quest'ultima le spese del giudizio maggiorate del cinquanta per cento, ove il riconoscimento delle sue pretese risulti inferiore al contenuto della proposta ad essa effettuata. Se è intervenuta conciliazione le spese si intendono compensate, salvo che le parti stesse abbiano diversamente convenuto nel processo verbale di conciliazione.”.

• ART. 2, comma 2 – (CONCILIAZIONE PROPOSTA DALLA COMMISSIONE TRIBUTARIA) del disegno governativo

d) dopo l’articolo 48-bis, è inserito il seguente: 

“48-bis.1 (Conciliazione proposta dalla Commissione tributaria)

1. Per le controversie soggette a reclamo ai sensi dell’articolo 17-bis la commissione, ove possibile, può formulare alle parti una proposta conciliativa, avuto riguardo all’oggetto del giudizio e all’esistenza di questioni di facile e pronta soluzione. 

2. La proposta può essere formulata in udienza o fuori udienza. Se è formulata fuori udienza è comunicata alle parti. Se è formulata in udienza è comunicata alle parti non comparse. 

3. La causa può essere rinviata alla successiva udienza per il perfezionamento dell’accordo conciliativo. Ove l’accordo non si perfezioni, si procede nella stessa udienza alla trattazione della causa. 

e) all’articolo 48-ter, comma 2, le parole “all’articolo 48-bis” sono sostituite dalle seguenti: “agli articoli 48-bis e 48-bis.1”;

4. La conciliazione si perfeziona con la redazione del processo verbale nel quale sono indicate le somme dovute con i termini e le modalità di pagamento. Il processo verbale costituisce titolo per la riscossione delle somme dovute all'ente impositore e per il pagamento delle somme dovute al contribuente.

5. Il giudice dichiara con sentenza l’estinzione del giudizio per cessazione della materia del contendere. 

6. La proposta di conciliazione non può costituire motivo di ricusazione o astensione del giudice.”

Secondo me, la mediazione non deve più svolgersi davanti all’Agenzia delle Entrate ma davanti ai nuovi magistrati tributari professionali e giudici tributari.

Le suddette disposizioni si applicano per i ricorsi notificati a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge.

3) Corte Cassazione e istanza di trattazione

CORTE DI CASSAZIONE – ISTANZA DI TRATTAZIONE 

Art. 62-quater (Istanza di trattazione ed estinzione del processo)

Entro tre anni dalla data del deposito, ai sensi dell’articolo 369 del codice di procedura civile, del ricorso per cassazione di cui al precedente articolo 62, è fatto onere al ricorrente di presentare istanza di trattazione, sottoscritta dalla parte che ha rilasciato la procura speciale e dal suo difensore. In difetto di tale istanza, è dichiarata l’estinzione del processo ai sensi dell’articolo 391, primo e terzo comma, del codice di procedura civile. 

Nello stesso termine di cui al precedente comma 1 può presentare istanza di trattazione la parte di cui all’articolo 370 del codice di procedura civile, che abbia proposto il ricorso incidentale di cui all’articolo 371 del codice di procedura civile. 

L’estinzione opera di diritto e può essere rilevata anche d'ufficio; non si applicano l’articolo 391, secondo e quarto comma, del codice di procedura civile e l’articolo 13, comma 1-quater, del decreto del Presidente della Repubblica, 30 maggio 2002, n. 115.”.

Per le controversie pendenti da oltre tre anni alla data di entrata in vigore della legge l’istanza di trattazione di cui ai commi 1 e 2 dell’articolo 62-quater del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, deve essere presentata entro sessanta giorni dalla medesima data. 

Qualora anteriormente sia comunicato alle parti l'avviso di fissazione di cui all’articolo 377 del codice di procedura civile, è dichiarata l’estinzione del processo se chi ha proposto ricorso, a sensi degli articoli 369 e 371 del codice di procedura civile, non dichiari a mezzo del proprio difensore di avere interesse alla decisione. 

La manifestazione di interesse alla decisione può avvenire fino all’udienza per i processi nei quali l’udienza è tenuta entro il 31 dicembre 2022; negli altri casi, deve essere effettuata con deposito in cancelleria entro il temine perentorio di sessanta giorni prima dell’udienza.

La suddetta disposizione riprende genericamente quanto disponeva l’art. 44 D.P.R. n. 636/1972 (abrogato dall’art. 71 D.Lgs. n. 546/1992).

Inoltre, secondo me, per evitare che in caso di estinzione l’intero processo si estingua, si deve dichiarare non applicabile l’art. 63, comma 2, D.Lgs. n. 546/1992, e si deve tenere conto soltanto degli effetti della sentenza di appello, altrimenti l’Agenzia delle Entrate non avrà mai interesse a produrre l’istanza di trattazione, pregiudicando in tal modo seriamente la posizione processuale del contribuente. 

Infine, secondo me, per abbattere seriamente l’arretrato di 47.000 cause oggi pendenti in Cassazione, bisogna prevedere, per chi rinuncia al ricorso in Cassazione, la sensibile riduzione delle sanzioni con l’abbuono degli interessi, con una congrua rateizzazione. 

Oltretutto, è opportuno anche prevedere una generale definizione di tutte le liti pendenti nei gradi di merito per azzerare sensibilmente l’attuale contenzioso tributario e partire quanto prima con la nuova magistratura tributaria. 

4) Aumento contributo unificato e disposizioni finali

 AUMENTO DEL CONTRIBUTO UNIFICATO TRIBUTARIO (CUT) DALL’01-01-2023

ART. 2, comma 3, del disegno governativo 

3. All’articolo 13, comma 6-quater, del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) le parole “euro 30” sono sostituite con “euro 40”;

b) le parole “euro 60” sono sostituite con euro 80”;

c) le parole “euro 120” sono sostituite con “euro 160”;

d) le parole “euro 250” sono sostituite con “euro 333”;

e) le parole “euro 500” sono sostituite con “euro 667”;

f) la lettera f) è sostituita dalla seguente: “f) euro 2.000 per controversie di valore superiore a 200.000 euro e fino a 1.000.000 di euro;” 

g) dopo la lettera f) è inserita la seguente: “f-bis) euro 4.000 per controversie di valore superiore a euro 1.000.000.”;

h) dopo il comma 6-quater è aggiunto il seguente: “6-quater.1. Ai ricorsi di cui al comma 6-quater si applica il comma 1-quater.”.

Secondo me, questi sensibili aumenti sono ingiustificati e rischiano di compromettere seriamente il diritto di difesa dei contribuenti (art. 24 della Costituzione). 

 DISPOSIZIONI TRANSITORIE E FINALI

La relazione illustrativa al disegno di legge governativo chiarisce quanto segue. 

• L’articolo 4, al comma 1, stabilisce che le seguenti disposizioni si applicano a decorrere dal 1° gennaio 2023:

- art. 1, comma 1, lett. i), n. 2, lett. b), che fissa l’età del pensionamento per i giudici e i magistrati tributari a 70 anni;

- art. 1, comma 1, lett. n), che istituisce l’Ufficio ispettivo presso il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria; 

- art. 1, comma 1, lett. o), che istituisce l’Ufficio del Massimario nazionale; 

- art. 2, commi 3 e 4, in materia di CUT.  

• Il comma 2 fissa la decorrenza delle disposizioni processuali contenute nell’articolo 2, comma 2, lettere b), c), d) ed e), precisando che esse si applicano per i ricorsi notificati a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge.  
• Il comma 3 prevede che le disposizioni contenute nell’articolo 2, comma 2, lettere a) e f) si applicano ai ricorsi notificati a decorrere dal 1° gennaio 2023. Entro il 31 dicembre 2022, con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze, sarà stabilita la misura del compenso variabile spettante al Presidente, al Presidente di sezione e al giudice monocratico per le controversie di cui all’articolo 2, comma 2, lettera a). 
• Il comma 4 dispone un meccanismo estintivo previsto per tutte le controversie tributarie pendenti alla data di entrata in vigore del presente decreto: in tale ipotesi l’istanza di trattazione deve essere presentata entro 60 giorni decorrenti dalla medesima data. Se, peraltro, anteriormente sia stato comunicato alle parti l'avviso di fissazione dell’udienza di cui all’articolo 377 del codice di procedura civile, l’estinzione del processo è dichiarata se chi ha proposto ricorso, a sensi degli articoli 369 e 371 del codice di procedura civile, non dichiari a mezzo del proprio difensore, anche in udienza, di avere interesse alla decisione.

 SINTESI CONCLUSIVA 

Finalmente il Governo si è deciso, dopo tanti anni, a riformare strutturalmente la giustizia tributaria con il disegno di legge appena approvato.

In linea di massima, secondo me, ci sono importanti elementi positivi ed altrettanti elementi negativi, che spero possano essere corretti od annullati dal Parlamento.

5) Elementi positivi e negativi della riforma

ELEMENTI POSITIVI 

•  Nascita della Quinta Magistratura
• Giudici professionali togati ed a tempo pieno (magistrati tributari)
• Severi concorsi pubblici scritti ed orali
• 576 Magistrati tributari (450 presso le C.T.P. e 126 presso le C.T.R.) 
• I magistrati tributari avranno la stessa retribuzione dei magistrati ordinari
• I giudici onorari saranno selezionati in base al ruolo nazionale all’01-01.2022 
• I giudici onorari avranno una indennità di funzione ed un compenso fisso 
• È previsto il giudice monocratico per le cause sino a 3.000 euro 
• Non saranno più nominati nuovi giudici onorari a partire dall’01-01-2023
• Tutti i magistrati ed i giudici tributari andranno in pensione a 70 anni 
• È ammessa la testimonianza scritta 
• È prevista la c.d. fase predittiva (principio di diritto e rinvio pregiudiziale)
• Il giudice tributario avrà un ruolo attivo nelle proposte conciliative.

 ELEMENTI NEGATIVI (CON LE NECESSARIE MODIFICHE DA ATTUARE)

•  L’organizzazione e la gestione rimane al Ministero dell’Economia e delle Finanze 
• Rimane l’anacronistica denominazione di Commissioni tributarie 
• Nelle Commissioni dei concorsi mancano gli avvocati cassazionisti ed i commercialisti
• La fase transitoria di 8 anni è troppo lunga
• La mediazione continua ad essere gestita dall’Agenzia delle Entrate 
• La testimonianza non deve avere condizionamenti e limiti 
• Non sono giustificati gli aumenti dei contributi unificati tributari (CUT)
• Nell’istanza da presentare in Cassazione non si deve applicare l’art. 63, c. 2, 546/92
• In Cassazione manca la definizione agevolata delle liti pendenti 
• Non è prevista la definizione agevolata di tutte le controversie tributarie pendenti
• Prevedere la competenza del magistrato monocratico sino ad euro 50.000
• Nelle procedure predittive prevedere sempre la sospensione della riscossione.  

In definitiva, anche se è da accogliere con soddisfazione il disegno di legge governativo, è auspicabile che in sede di approvazione il Parlamento provveda alle necessarie correzioni e modifiche suggerite, anche alla luce delle proposte che saranno presentate dagli Ordini ed Associazioni dei Professionisti.