Giustizia tributaria: i punti cardine della riforma approvata dal Governo

Introdotta la prova testimoniale, conciliazione per le liti fino a 50.000 euro, giudice monocratico in primo grado per le liti fino a 3.000 euro: al via la riforma del processo tributario con lo schema di disegno di legge approvato dal Governo il 17 maggio 2022. La parola passa ora la Parlamento.

1) Obiettivi e criticità

Obiettivi. La Riforma della giustizia, uno degli obiettivi cruciali del PNRR, si snoda in alcuni ambiti di intervento prioritari, tra i quali compare la Riforma della giustizia tributaria, il cui intervento si rivolge alla riduzione del numero dei ricorsi in Cassazione e a decisioni più spedite. 

Criticità. Il contenzioso tributario, nel medesimo Piano, viene definito come un settore importante per l’impatto che può avere (e che effettivamente ha) sulla fiducia degli operatori economici e, anche nella prospettiva degli investimenti esteri, risente fortemente delle criticità legate ai tempi dell’amministrazione della giustizia. Più in dettaglio, l’analisi viene tripartita in tre ambiti:

• quantitativo, risultando il contenzioso tributario una componente fondamentale dell’arretrato accumulato dinanzi alla Corte di Cassazione. Alla fine del 2020 i ricorsi oltrepassavano le 50.000 unità, ma il testo del PNRR rileva, al contempo, una contrazione del contenzioso in grado d’appello, dinanzi alle commissioni tributarie regionali (da 47.015 appelli nel 2019 a 42.701 nel 2020), come anche una contrazione ancora più evidente delle controversie pendenti in primo grado davanti alle commissioni tributarie provinciali (da 142.522 nel 2019 a 108.699 nel 2020);
• qualitativo, rilevando che le decisioni adottate dalla Corte di Cassazione comportano spesso l’annullamento del decisum in appello dalle commissioni tributarie regionali e, più precisamente, in ambito dimensionale, dal 52 per cento nel 2016 al 47 per cento nel 2020;
• temporale, osservando che i tempi di giacenza dei ricorsi in Cassazione risultano in alcuni casi lunghi, aggiungendosi alla durata dei giudizi svolti nei due precedenti gradi di merito. 

 

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2) Operatività e desiderata.

Operatività e desiderata. Il Piano ha inteso assicurare un migliore accesso alle fonti giurisprudenziali tramite il perfezionamento delle piattaforme tecnologiche e la loro completa accessibilità da parte del pubblico. Si tratta di un ambito sul quale il Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria ha prospettato interventi concreti attraverso un progetto da realizzarsi nell’arco temporale di un triennio. Allo stesso scopo, il Piano aveva ipotizzato di introdurre il rinvio pregiudiziale (in seguito effettivamente recepito nel disegno di legge approvato dal Governo il 17 maggio) per risolvere dubbi interpretativi e, per l’effetto, prevenire la formazione di decisioni difformi dagli orientamenti consolidati della Corte di Cassazione. Per ciò che afferisce allo smaltimento dell’ingente arretrato presso la Corte di Cassazione, il Piano ha inteso agire mediante strumenti già analizzati, come il rafforzamento delle dotazioni di personale e un intervento, mediante adeguati incentivi economici, segnatamente per il personale ausiliario. Inoltre, al momento dell’adozione del PNRR, risultava in fase di elaborazione una proposta volta ad ampliare l’organico della Sezione tributaria della Corte di Cassazione. Infine, per quanto concerne l’attività dei giudici di merito, come per la giustizia civile, così per quella tributaria, per lo stesso PNRR un ulteriore contributo può derivare dalla revisione dell’istituto della mediazione, in modo da giovare alla riduzione del contenzioso negli anni successivi.

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3) Commissione di studio

Commissione di studio. Il Ministro della giustizia, di concerto col Ministro dell’economia e delle finanze, ha costituito una commissione di studio chiamata a elaborare proposte di interventi organizzativi e normativi per deflazionare e ridurre i tempi di definizione del contenzioso tributario. La commissione si è avvalsa del contributo di qualificati esperti, provenienti da diverse categorie professionali: 

• studiosi, 
• giudici tributari del merito e della Corte di cassazione, 
• componenti dell’organo di autogoverno della magistratura tributaria (Consiglio di presidenza della giustizia tributaria), 
• rappresentanti dell’amministrazione finanziaria. 

Alla commissione era stato richiesto di presentare, entro la deadline del 30 giugno 2021, una relazione contenente proposte e interventi che potessero essere formalizzati in atti del Governo o del Parlamento, aventi a oggetto la struttura e il funzionamento della giustizia tributaria.  La relazione finale, di 130 pagine, è stata presentata il 30 giugno 2021.

4) I punti cardine del disegno di legge approvato

Il d.d.l. approvato dal Governo il 17 maggio. Facendo tesoro delle indicazioni e dei contenuti della Relazione finale della Commissione di studio, in 4 articoli si è dipanato lo schema di disegno di legge approvato il 17 maggio, recante “Disposizioni in materia di giustizia e di processo tributari”, e volto alla modifica del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545:

• Art. 1 (Disposizioni in materia di giustizia tributaria);
• Art. 2 (Disposizioni in materia di processo tributario);
• Art. 3 (Copertura finanziaria);
• Art. 4 (Disposizioni transitorie e finali).

 

I punti cardine dell’intervento. Tra le novità (rispetto al d.lgs. n. 545/1992) contenute nel testo:

• professionalizzazione dei magistrati tributari. I magistrati tributari (che nell’attualità sono tutti onorari) verranno reclutati a tempo pieno tramite l’indizione di appositi concorsi con prove scritte e orali. Viene ridotto l’organico della magistratura tributaria, composto da 450 magistrati in primo grado e 126 in secondo grado. Prevista una fase transitoria: fino a quando non sarà terminato il percorso di reclutamento dei giudici professionali, continueranno a operare, in parallelo, i giudici tributari onorari già presenti nelle CTP e CTR. Questi ultimi rimarranno in servizio, in un ruolo a esaurimento, fino al compimento dei 70 anni di età, limite di pensionamento esteso a tutti i giudici tributari, con allineamento alle altre magistrature;
• rafforzamento dell’organo di autogoverno della giustizia tributaria. Vengono istituiti presso il Consiglio di presidenza della Giustizia tributaria (CPGT):

a) un Ufficio ispettivo a tutela del corretto esercizio e funzionamento degli organi della giustizia tributaria;

b) l’Ufficio del Massimario nazionale, al fine di garantire l’uniformità di giudizio per fattispecie analoghe. Le massime giurisprudenziali prodotte alimenteranno un’apposita banca dati che consentirà agli operatori del settore di conoscere gli orientamenti giurisprudenziali e di prevedere l’eventuale esito delle controversie;

• il potenziamento della struttura amministrativa a supporto della Giustizia tributaria mediante il reclutamento di nuove professionalità amministrative da destinare agli Uffici professionalizzati;

• interventi sul processo. In particolare, nei processi di primo e secondo grado: 

1. si introduce, con opportuni accorgimenti, la prova testimoniale, al pari di quanto previsto nei giudizi civili e amministrativi;
2. a fini deflattivi, è implementato l’istituto della conciliazione per le controversie di importo fino a 50.000 euro;
3. si introduce il giudice monocratico in primo grado per le controversie fino a 3.000 euro e, in conseguenza, è modulato l’appello solo in determinati casi (cd. appello critico);

• nel processo tributario in Cassazione vengono introdotte apposite misure deflattive del contenzioso: 
  1. la pronuncia del principio di diritto in materia tributaria, la quale consentirà la più tempestiva formazione di indirizzi giurisprudenziali consolidati; 
  2. il rinvio pregiudiziale, cioè diretto, dai giudici tributari di primo e secondo grado alla Cassazione per ottenere la soluzione preventiva di questioni nuove o rilevanti o particolarmente complesse o ricorrenti.

Timeline. I desiderata cronologici espressi nel PNRR sembrano ampiamente rispettati. Questo stimava una timeline distinta in tre step, fissati entro la fine degli anni:

• 2021, per l’adozione leggi delega;
• 2022, per l’emanazione dei decreti attuativi;
• 2023, per eventuali ulteriori strumenti attuativi (decreti ministeriali e/o regolamenti).

5) Comunicato stampa ANC 16 maggio 2022

Il comunicato stampa ANC 16 maggio 2022 e la modifica del testo. “Giudici tributari: esclusione dei commercialisti contraria alle finalità della riforma”, è il titolo del comunicato diffuso sulle colonne del portale dell’ANC poche ore prima della riunione del Governo, convocato per il voto sull’ordine del giorno in tema di giustizia tributaria. Secondo la nota di ANC, lo schema di disegno di legge (votato il giorno dopo la diffusione del comunicato, cioè il 17 maggio), se da un lato evidenzia molti punti sostenuti dall’associazione, dall’altro presenta una criticità su un punto ritenuto “essere altamente discriminatorio, oltre che contradditorio”. L’articolo 4 – bis del testo, volto a modificare il decreto legislativo n. 545/1992, statuisce che per la nomina dei magistrati tributari “al concorso per esami, sono ammessi i laureati in possesso del diploma di laurea in giurisprudenza”. L’esclusione dalla possibilità di accesso anche a coloro che sono in possesso di diploma di laurea specifica in materia tributaria (tra cui i commercialisti) ha suscitato perplessità in seno all’associazione, così osservando nel proprio comunicato: “in un ambito tanto delicato e specialistico come il processo tributario, non è pensabile che l’organo giudicante non abbia conoscenze specifiche in tema fiscale, contabile, aziendale”. L’ANC aveva quindi richiesto di rivedere il testo dell’art. 4-bis, ponendo l’accento sull’esclusione dei commercialisti. Sembra infatti che il testo effettivamente licenziato dal Governo contenga una modifica sul punto, variando, rispetto alla bozza già diffusa, il numero di bandi di concorso: non più due bensì tre, aperti a laureati in giurisprudenza o economia, con una quota di riserva del 15% agli attuali onorari, e con abbassamento, da 75 a 67 anni, dell’accesso alle prove.