Debiti fuori bilancio enti locali: il giudizio del revisore

Il tema dei debiti fuori bilancio è una delle patologie più diffuse negli Enti Locali che si può configurare quale causa principale di pesanti squilibri finanziari da risanare. 

Sotto il profilo definitorio, è noto che, i debiti fuori bilancio[1] (‘d.f.b.’) si riferiscono ai debiti contratti dall’ente senza che questo ne avesse programmato una specifica copertura finanziaria[2], ovvero per usare una citazione della Corte dei Conti,  si tratta di un’ “obbligazione sorta senza il rispetto delle regole giuridiche contabili “. 

Il principio contabile n. 2, dedicato alla “gestione del sistema di bilancio” affronta ed approfondisce la problematica legata ai d.f.b. con riferimento all’’articolo 194 del Tuel (la norma) che ne disciplina l’ambito di applicazione e le procedure di riconoscibilità.

Il debito fuori bilancio  per essere riconoscibile deve avere i seguenti caratteri:

• certezza, cioè effettiva esistenza dell’obbligazione di dare;
• liquidità, nel senso che deve essere individuato il soggetto economico creditore;
• il debito sia definito nel suo ammontare e l’importo sia determinato o determinabile mediante una semplice operazione;
• esigibilità, nel senso che sia stata fissata la scadenza del pagamento e che esso non sia subordinato a condizione.

1) Riconoscimento debiti fuori bilancio: il principio dell’utilità e dell’arricchimento

Salvo i casi specifici di debiti sorti a fronte d calamità naturali (nubifragio o terremoto) sicuramente approvati  indipendentemente dal non avvenuto stanziamento dei fondi a titolo di copertura finanziaria, la norma precisa la procedura di riconoscimento[3] con apposita delibera del Consiglio comunale[4] . 

Detta procedura riguarda i d.f.b.:

• relativi alle passività pregresse non contabilizzate, in quanto non erano state considerate al momento dell’approvazione del Bilancio di Previsione, ma risultavano dall’ultimo Consuntivo approvato;
• che apportano realmente utilità e arricchimento al servizio comunale, ex articolo 194 del TUEL;
• la cui spesa si riferisca a servizi di sua competenza.

L’attuale sistema giuscontabile considera riconoscibili i debiti fuori bilancio derivanti da:

• sentenze esecutive. Sono da ritenersi “esecutive” sia le sentenze passate in giudicato, sia le sentenze immediatamente esecutive[5];
• copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni , nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio, disciplinato dall’art. 114 Tuel, ed il disavanzo derivi da fatti di gestione;
• ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal Codice civile o da norme speciali, di società costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali;
• procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità;
• acquisizione di beni e servizi , in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’art. 191 del Tuel, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.

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2) Sostenibilità finanziaria e competenza del debito

I debiti fuori bilancio possono essere causa di squilibri finanziari da risanare.  

Contabilmente qualsiasi tipologia di debito fuori bilancio è una sopravvenienza passiva, legata ad una carenza a monte, al momento contabile dell’ impegno della spesa. 

Per prevenire situazioni di squilibrio, il Consiglio comunale già in sede di deliberazione di bilancio può impegnare tra le spese l’accantonamento di risorse in vista di debiti fuori bilancio o può prevedere  accantonamenti a fondi per passività potenziali.

Nei  casi in cui l’ente per far fronte al debito fuori bilancio, sia impossibilitato  a mantenere, l’equilibrio di fatto dell’assetto finanziario, l’art. 193 , Tuel, “salva guardia degli equilibri di Bilancio” prevede la possibilità di fare ricorso:

• a modalità di finanziamento che consentono l’utilizzo di tutte le entrate disponibili ad eccezione di quelle derivanti da indebitamento.
• ed in particolare il ricorso a piani di rateizzazione della durata massima di tre anni (compreso quello in corso) purché  si addivenga ad un accordo con i creditori e  a condizione che, le relative coperture siano puntualmente individuate nella delibera di riconoscimento, con conseguente iscrizione, in ciascuna annualità del bilancio, della relativa quota di competenza secondo gli accordi del piano di rateizzazione convenuto con i creditori;

È doveroso precisare che, la copertura finanziaria del debito fuori bilancio fino a tre esercizi finanziari in deroga al criterio di imputazione contabile della spesa - D. Lgs 118/2011 - punto 9.1 principio contabile applicato 4/2 - può giustificarsi solo per esigenze di sostenibilità finanziaria.

Per converso, se l’Ente dispone delle risorse, non sussistono esigenze di sostenibilità finanziaria a supporto della rateizzazione, e l’Ente deve assicurare la copertura finanziaria del debito in un unico esercizio[6].

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3) Responsabilità del revisore: giudizio di congruità e coerenza e di attendibilità

L’Organo di revisione, ai sensi dell’articolo 239 comma 1, lett. b) n. 6) e comma 1 bis del Tuel, con riferimento al trattamento contabile dei d.f.b.,  deve esprimere un giudizio di:

• congruità;
• coerenza;
• attendibilità contabile.

Nel rispetto del principio contabile Allegato 4/2 al D.lgs. n. 118/2011, paragrafo 9.1, che definisce il principio di competenza del debito fuori bilancio nell’esercizio in cui il medesimo è riconosciuto,  il controllo del revisore si sostanzia, in ordine, nei seguenti momenti:

• verificare, anche a campione, durante l’esercizio, la sussistenza di spese aventi tale natura e imputate in competenza senza un atto di riconoscimento e finanziamento da parte del consiglio;
• verificare il rispetto del principio della competenza;
• verificare l’effettività della copertura finanziaria rispetto ai criteri e alle regole dettati dai principi contabili, con particolare riferimento agli esercizi finanziari successivi al primo;
• esprimere un giudizio di congruità, coerenza ed attendibilità;
• verificare che il provvedimento sia trasmesso alla competente Procura della Corte dei conti e se l’ente non vi provvede deve comunicare l’inadempienza alla Corte dei conti.

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4) Conclusioni

A bene vedere, l’esistenza dei c.d. d.f.b., deve attenzionare l’amministrazione dell’ente locale su eventuali carenze organizzative che hanno consentito il verificarsi di situazioni anomale.

A parere di chi scrive, i principi da valutare nel trattamento della fattispecie dei debiti fuori bilancio si devono basare su alcune considerazioni di fondo:

• il debito fuori bilancio, ancorché previsto dal TUEL, non può essere considerato come un fatto  fisiologico, della gestione ordinaria dell’ente locale;
• l’ attento monitoraggio dell’attività gestionale può consentire di cogliere con immediatezza l’eventuale verificarsi di potenziali d.f.b. al fine di disporre una rapida correzione a presidio degli effetti sugli equilibri finanziari del bilancio e delle responsabilità dei soggetti che hanno consentito il verificarsi dell’anomalia

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5) NOTE