Riforma giustizia tributaria: in arrivo giudici professionali e monocratici

La riforma della giustizia tributaria prevista entro il 31 dicembre 2022 potrebbe subire una accelerazione. Lo ha detto la Ministra Marta Cartabia all’apertura  dell’anno giudiziario tributario ed ora il disegno di legge sta per essere licenziato dal Governo che successivamente lo presenterà alla Camera.

Ricordiamo che la riforma è stato oggetto di esame da parte di una Commissione interministeriale che ha concluso le proprie osservazioni con una relazione consegnata il 30 giugno 2021.

La relazione detta della “Cananea” dal nome del presidente che l’ha diretta Prof. Giacinto Della Cananea, dopo aver messo in risalto le criticità del sistema attuale ha  indicato le proposte, che ora stanno per confluire in un disegno di legge che verrà licenziato dal Governo in tempi brevi.

Il Sommario della relazione il cui testo integrale viene allegato, dà in estrema sintesi conto dei punti oggetto di riforma:

Sommario della relazione

1. Introduzione
2. I compiti attribuiti alla Commissione, le attività svolte
3. La giustizia tributaria, nella prospettiva che l’Unione europea configura
4. Le principali criticità della giustizia tributaria
5. L’urgenza del decidere
6. Come garantire la specializzazione dei giudici tributari
7. Per una riforma strutturale: le linee direttrici
8. Prevenire il contenzioso: il procedimento tributario e l’autotutela
9. Prevenire il contenzioso: la mediazione e la conciliazione
10. Colmare il deficit informativo, nell’ottica della giustizia predittiva
11. Rafforzare la specializzazione dei giudici tributari: due proposte
12. Consolidare l’indipendenza dei giudici tributari
13. Apprestare migliori difese processuali degli interessi in gioco
14. Migliorare il giudizio di legittimità
15. Ridurre il contenzioso dinanzi alla Corte di Cassazione
16. Le condizioni per il successo dell’azione riformatrice

1) I motivi dell'urgenza della riforma della giustizia tributaria

Nella introduzione viene messa in evidenza l’urgenza della necessità di riformare il sistema delle tutele riguardanti il fisco soprattutto dopo che sono state definite le iniziative da assumere nel quadro del Piano nazionale di ripresa e di resilienza, approvato dal Parlamento e positivamente accolto dalla Commissione europea. 

La “riforma strutturale della giustizia tributaria” è una tra le priorità d’azione indicate dal Governo. Lentezza dei processi e accumulo di un imponente arretrato sono le conseguenze piu’ evidenti.

Le direttrici prospettate dalla relazione per la risoluzione dei problemi sono sette: 

• intervenire sui procedimenti tributari, ampliando il contraddittorio e il ricorso all’autotutela; 
• migliorare l’offerta complessiva di giustizia, con correttivi agli strumenti deflattivi del contenzioso, in particolare la conciliazione giudiziale;
• colmare il deficit di informazione sulla giurisprudenza dei giudici tributari; 
• rafforzare la specializzazione dei giudici tributari; 
• consolidarne, al tempo stesso, l’indipendenza; 
• apprestare migliori difese processuali degli interessi in gioco
• migliorare l’offerta di giustizia all’interno del giudizio di legittimità. 

2) Criticità evidenziate dell'attuale processo tributario

Interessante anche l’elenco delle criticità evidenziate nella relazione che se non risolte vanificano qualsiasi riforma della giustizia.

Tali criticità vengono di seguito evidenziate:

• la notevole complessità e variabilità della normazione, che influisce negativamente sulla certezza del diritto; 
• il deficit di conoscenze attorno alla giurisprudenza di merito; 
• la durata del processo; 
• l’insufficiente livello di specializzazione dei giudici; 
• le dimensioni quantitative del contenzioso tributario; 
• la diffusa percezione d’una imperfetta indipendenza dei giudici tributari. 

Problemi individuati:

• La magistratura tributaria ha carattere onorario. Non disporre di un corpo di magistrati addetto esclusivamente alla risoluzione delle controversie tributarie è sicuramente una peculiarità del sistema italiano rispetto ad altri. È anche il punto di maggiore debolezza, secondo varie analisi. 
• L’indipendenza dei giudici tributari.  
• L’accumulo di potenziali liti che si manifesterà a seguito delle sospensioni concesse a partire dai primi mesi del 2020 a causa della pandemia. Si tratta di una ingentissima mole di atti (all’incirca, quindici milioni ogni anno), che prima o poi i vari enti pubblici dovranno inviare. Si aggiunga che questa mole di atti arrivera’ in un periodo di crisi per le imprese e pertanto sarà necessario intervenire con prontezza e lungimiranza in modo da evitare di aggravare i problemi e provocare nel contempo il collasso della giustizia tributaria.

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3) Soluzioni prospettate per la riforma della giustizia tributaria

Come garantire la specializzazione dei giudici tributari? 

Occorre innanzitutto attribuire le controversie tributarie a giudici a tempo pieno. Su questo punto la commissione è stata concorde, mentre lo è stato meno sul modo migliore per ottenere la specializzazione.

La Commissione ha discusso anche altre iniziative che il Governo e il Parlamento possono adottare, attinenti a ben sette linee direttrici.

Si tratta, secondo un ordine di tipo funzionale, di:

• intervenire sui procedimenti amministrativi tributari, ampliando il contraddittorio e il ricorso all’autotutela ;
•  migliorare l’offerta complessiva di giustizia, anche relativamente agli strumenti deflattivi del contenzioso, apportando correttivi alla conciliazione giudiziale;
• colmare il deficit di informazione sulla giurisprudenza dei giudici tributari, così da incentivare la giustizia di tipo predittivo;
• rafforzare la specializzazione dei giudici tributari;
• consolidarne, al tempo stesso, l’indipendenza, sia sul piano del trattamento economico, sia su quello dell’istituzione che è chiamata a garantirla, cioè il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria;
•  apprestare migliori difese processuali degli interessi in gioco;
• migliorare l’offerta di giustizia all’interno del giudizio di legittimità, relativamente alla Corte di Cassazione.

Per ciascuna di tali linee di azione, sono indicate le ragioni che, ad avviso dei proponenti, consigliano di agire in una determinata direzione e sono esposte a volte  semplici raccomandazioni, altre volte proposte d’interventi legislativi; per questi ultimi, il testo di ciascun intervento è sempre corredato da una breve relazione esplicativa.

Prevenire il contenzioso: il procedimento tributario e l’autotutela

La prima direttrice di azione è volta a prevenire il contenzioso in due modi: rafforzando il contraddittorio all’interno del procedimento tributario ed eliminando alcuni ostacoli all’esercizio della potestà di autotutela.

La Commissione propone che vi si provveda in due modi:

• inserendo nello statuto del contribuente una disposizione legislativa che riconosca il diritto dei contribuenti di essere sentiti prima che sia adottato l’atto impositivo di qualsiasi tributo;
• completando tale disposizione con un’altra, che commini la nullità per qualunque atto impositivo emanato in violazione delle garanzie procedurali.

Prevenire il contenzioso attraverso strumenti deflattivi quali la mediazione e la conciliazione

Colmare il deficit informativo, nell’ottica della giustizia predittiva mediante l’accessibilità di tutte le decisioni tributarie. Cio’ in parte viene già fatto e quindi la commissione auspica di insistere lungo la strada intrapresa, accelerando il moto verso l’obiettivo.

Rafforzare la specializzazione dei giudici tributari:

La specializzazione è un paradigma di efficace utilizzo delle risorse, di buona organizzazione del potere pubblico. Consente di meglio tutelare i diritti dei contribuenti, soprattutto quando sono in gioco questioni complesse, che richiedono analisi tecnico-giuridiche particolarmente approfondite.

Altre proposte 

• Un altro aspetto della proposta consiste nel mantenere invariato l’attuale primo grado e prevedere per il secondo grado l’istituzione d’una apposita sezione per le liti in alcune materie e con un valore economico superiore alla soglia dei 25.000 €.
• Prevedere che i giudici tributari siano non più giudici onorari, ma professionali e a tempo pieno.
• Prevedere un periodo transitorio prima della disciplina a regime. Il periodo transitorio,  è necessario per l’espletamento dei concorsi nell’arco di un quinquennio e consente anche d’impiegare i nuovi giudici in collegi a composizione mista con gli attuali giudici onorari.
• Due ulteriori tratti distintivi di questa proposta sono la previsione del giudice monocratico onorario per le liti minori (fino a 3000 €), che consente di valorizzare il patrimonio di esperienza finora accumulato, e l’istituzione per legge della sezione tributaria della Corte di Cassazione, alla quale potrebbero partecipare – in presenza di determinate condizioni – alcuni giudici tributari di appello.
• Per quanto riguarda l’esigenza di rafforzamento delle tutele processuali la legislazione vigente prevede che esso possa, per le controversie di minori, difendersi in giudizio senza affrontare costi ingenti. Per far sì che i contribuenti possano avvalersi una difesa adeguata sul piano tecnico, si può ipotizzare di semplificare l’accesso dei contribuenti alla difesa prestata dai centri di assistenza fiscale.

Un altro punto riguarda la prova testimoniale.

Il correttivo di cui si propone l’adozione consiste, nel rimuovere in parte l’impedimento all’utilizzo della prova testimoniale, lasciando al giudice la valutazione circa il suo utilizzo, solo su circostanze oggetto di dichiarazioni di terzi contenute in atti istruttori.

Infine, a due anni dall’introduzione del processo tributario telematico, si raccomanda la sollecita eliminazione di alcuni limiti e ritardi che si sono manifestati nella prassi applicativa

4) Come vengono recepite nello schema del disegno di legge le proposte della Commissione

Lo schema di disegno di legge in circolazione si compone di 4 articoli.

Il primo è dedicato alle “Disposizioni in materia di giustizia tributaria” e al 1° comma prevede che

”La giurisdizione tributaria è esercitata dai magistrati tributari e dai giudici tributari nominati presso le Commissioni tributarie provinciali e regionali, presenti nel ruolo unico di cui all'articolo 4, comma 39-bis, della legge 12 novembre 2011, n. 183, alla data del 1° gennaio 2022.”

Nel prosieguo l’articolo stabilisce le modalità di reclutamento dei magistrati tributari e per quanto concerne i giudici delle commissioni tributarie provinciali, che attualmente sono onorari, prevede che la nomina avverrà tramite un concorso per esami bandito con cadenza di norma annuale in relazione ai posti vacanti e a quelli che si renderanno vacanti nel quadriennio successivo, per i quali può essere attivata la procedura di reclutamento.

Vengono stabilite le modalità del concorso aperto ai laureati in possesso del diploma di laurea in giurisprudenza conseguito al termine di un corso universitario di durata non inferiore a quattro anni. Viene altresì stabilito il Trattamento economico dei magistrati tributari.

Per quanto riguarda la proposta della Commissione di Colmare il deficit informativo, nell’ottica della giustizia predittiva il disegno di legge prevede che: 

L’ufficio del massimario nazionale provvede a rilevare, classificare e ordinare in massime le decisioni delle Commissioni tributarie regionali e le più significative tra quelle emesse dalle Commissioni tributarie provinciali. 

Le massime delle decisioni alimentano la banca dati della giurisprudenza di merito gestita dal Ministero dell’economia e delle finanze.

Verranno stabilite con convenzione tra il Ministero dell’economia e delle finanze, il Consiglio di Presidenza della giustizia tributaria e la Corte di cassazione le modalità per la consultazione della banca dati della giurisprudenza tributaria di merito da parte della Corte. 

Il successivo art. 2 dello schema di disegno di legge detta - Disposizioni in materia di processo tributario – 

Per le controversie di valore fino a tremila euro viene previsto il Giudice monocratico e  la sentenza della Commissione provinciale pronunciata dal giudice monocratico può essere appellata esclusivamente per violazione delle norme sul procedimento, nonché per violazione di norme costituzionali o di diritto dell’Unione europea, ovvero dei principi regolatori della materia. 

Per quanto riguarda la prova testimoniale si prevede che :” Non è ammesso il giuramento. La Commissione, anche senza l'accordo delle parti, può ammettere la prova testimoniale, assunta con le forme di cui all'articolo 257-bis del codice di procedura civile, quando la pretesa tributaria sia fondata su verbali o altri atti facenti fede sino a querela di falso. In tali casi la prova è ammessa soltanto su circostanze di fatto diverse da quelle attestate dal pubblico ufficiale.”; 

Per quanto riguarda gli istituti deflattivi del contenzioso e in particolare modo della proposta conciliativa si prevede che: “Qualora una delle parti ovvero il giudice abbiano formulato una proposta conciliativa, non accettata dall'altra parte senza giustificato motivo, restano a carico di quest'ultima le spese del giudizio maggiorate del cinquanta per cento, ove il riconoscimento delle sue pretese risulti inferiore al contenuto della proposta ad essa effettuata. Se è intervenuta conciliazione le spese si intendono compensate, salvo che le parti stesse abbiano diversamente convenuto nel processo verbale di conciliazione.”.

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