Temporary Framework: gli aiuti di Stato nel contesto pandemico

L’insorgere dell’emergenza epidemiologica da diffusione globale del coronavirus Covid-19 ha rappresentato e rappresenta una minaccia tangibile e per la salute pubblica e per l’economia mondiale.

L’Unione Europea ha risposto allo shock economico simmetrico con un ampio utilizzo degli aiuti di Stato, il cui uso è disciplinato dall’articolo 107 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, abbreviato in TFUE, che prevede due diverse tipologie di interventi che possono essere compatibili con il contesto pandemico:

• aiuti destinati a risarcire danni causati dalle calamità naturali o da eventi eccezionali;
• aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia.

La prima tipologia di aiuti di Stato, ampiamente utilizzata in tutta l’Unione Europea, avendo un impianto concettuale fondamentalmente risarcitorio, non richiede l’approvazione preventiva della Commissione UE; rientrano in questa categoria di elargizioni, ad esempio, i risarcimenti a fondo perduto concessi agli imprenditori a cui è stato impedito di esercitare la propria attività economica a causa di misure restrittive quali la quarantena generalizzata.

Diversamente, la seconda tipologia di aiuti di Stato, che non risarciscono un danno subito, ma intervengono per rispondere a una crisi economica sistemica, richiedono l’autorizzazione e il coordinamento della Commissione UE.

A questo fine, il 19 marzo 2020, è stato pubblicato il Temporary Framework for State aid measures to support the economy in the current Covid-19 outbreak, nella forma della Comunicazione (UE) C(2020) 1863, con la quale la Commissione UE definisce il perimetro di compatibilità tra aiuti di Stato e contesto pandemico. In deroga alla disciplina ordinaria in tema di aiuti di Stato, vengono così delineate le linee guida che i singoli paesi membri devono seguire per rispondere in modo coerente e coordinato alla crisi economica.

Così come il Quadro Temporaneo non sostituisce ma integra la normativa esistente in tema d’aiuti di Stato, ugualmente gli aiuti che prendono corpo tramite questo non sostituiscono ma si cumulano, a determinati condizioni e secondo le regole stabilite, a quelli ordinariamente concessi.

1) Le ultime modifiche al Temporary Framework

Di particolare rilevanza, oltre che di rilevante impatto, è l’ultima modifica apportata dalla Commissione UE al Quadro temporaneo, arrivata il 28 gennaio 2021 con la Comunicazione (UE) C(2021) 564 final.

Fino a quel momento il sistema degli aiuti di Stato, potenzialmente concedibili in ragione del Temporary Framework, aveva il limite totale di 800 mila euro per impresa (sotto forma di sovvenzioni dirette, anticipi rimborsabili, agevolazioni fiscali o di pagamenti).

La Commissione UE, su invito degli Stati membri, i quali avevano segnalato che i massimali previsti per gli aiuti già a fine 2020 erano in molti settori già quasi raggiunti, ha deciso di innalzare il suddetto limite a 1 milione e 800 mila euro, contestualmente al rinnovo del Quadro Temporaneo fino al 31 dicembre 2021.

Più limitati risultano i novellati massimali per il settore agricolo, che passa a 225 mila euro dai precedenti 100 mila euro, e per quello della pesca e dell’acquacoltura, adesso 270 mila euro dai precedenti 120 mila.

L’ampliamento dei massimali concedibili ha riguardato anche la possibilità per gli Stati di sostenere le imprese che hanno subito una perdita del fatturato pari o superiore al 30% rispetto al 2019 contribuendo al sostenimento dei costi fissi per la parte non coperta dai ricavi, per i quali il massimale è stato elevato da 3 a 10 milioni di euro.

Nel rispetto dei suddetti limiti previsti, l’aggiornamento del Temporary Framework ha previsto anche la possibilità per gli Stati di convertire gli aiuti rimborsabili concessi, ad esempio i prestiti, in sovvenzioni dirette; da effettuarsi entro il 31 dicembre 2022, dietro comunicazione da inoltrare alla Commissione UE prima della scadenza del 31dicembre 2021.

Modificando gli articoli da 54 a 61 del DL 24/2020, il cosiddetto Decreto Rilancio, l’articolo 28 del DL 41 del 22 marzo 2021, il cosiddetto Decreto Sostegni, recepisce per intero quanto disposto dalla Commissione UE con la Comunicazione del 28 gennaio 2021.

2) Il problema dei gruppi societari e l’impresa unica

Il maggiore dei problemi interpretativi che riguarda il Temporary Framework, inserito nel contesto italiano, si riassume nell’individuazione del corretto concetto di impresa.

I massimali di aiuti di Stato concedibili indicati dal legislatore europeo, infatti, si riferiscono alla singola impresa; ma la definizione di impresa non è così univoca come in apparenza può sembrare.

La questione non è di secondaria importanza, in quanto diverse interpretazioni del concetto si trasformano in una diversa intensità di aiuti effettivamente concedibili.

In Italia, con il termine impresa, di solito, si intende una singola unità giuridica, come la società, mentre l’unità imprenditoriale rappresentata da un insieme di società collegate, con diverse intensità, prende il nome di gruppo societario.

Nelle definizioni europee i termini e i concetti a questi collegati sono più fluidi. Il Regolamento de minimis introduce e definisce, per espressa indicazione, il concetto di impresa unica, quale complesso economico rappresentato da un insieme di attori economici in relazione tra loro tramite rapporti collegamento o di controllo, diretto o indiretto, anche reciproco, e anche solo in termini di influenza dominante. Un gruppo societario italiano rientrerà sicuramente all’interno di una impresa unica, ma questa avrà dei confini più ampi e meno definiti.

Il problema, in riferimento ai massimali di aiuti concedibili alle imprese, è se con impresa si debba intendere la singola impresa o l’impresa unica: questione interpretativa di notevole impatto pratico e lungamente dibattuta nella seconda parte del 2020.

Nel 2021 sembra giungere una svolta. Appaiono infatti risolutive, ai fini del contendere, le previsioni dell’articolo 1 comma 17 del del DL 41 del 22 marzo 2021, il cosiddetto Decreto Sostegni, in base al quale “ai fini delle disposizioni di cui ai commi da 13 a 16 si applica la definizione di impresa unica ai sensi del Regolamento (UE) n. 1407/2013 della Commissione, del 18 dicembre 2013”.

Il citato comma 13 qualifica espressamente gli aiuti di Stato indicati nei successivi commi del medesimo articolo come relativi al Temporary Framework, nella sua ultima versione; di conseguenza, pur in assenza di un esplicito riferimento all’articolo 28 del DL 41/2021 (quello che recepisce le ultime modifiche apportate al Quadro Temporaneo), rappresenterebbe un illogico giuridico che aiuti di Stato che abbiano come fondamento la medesima normativa europea possano fare riferimento a due concetti divergenti di impresa.

Il Temporary Framework, per indicare i limiti agli aiuti concedibili, fa riferimento al generico termine di impresa; dato che la normativa italiana, per alcuni degli aiuti concessi in base a questo, indica che si debba fare riferimento al concetto d’impresa unica, possiamo dedurre che il medesimo concetto debba essere utilizzato anche per gli altri aiuti concessi in base al medesimo Quadro Temporaneo. Di questo avviso, del resto, è anche Assonime, che, in occasione della Circolare numero 10 del 1 aprile 2021, sostiene questa linea di pensiero.