Gioco d'azzardo e Decreto Dignità

Il 2 luglio 2018 è stato approvato dal Consiglio dei Ministri il Decreto-legge n. 87 del 2018, dal titolo “Disposizioni urgenti per la dignità dei lavoratori e delle imprese”. Dopo il doppio passaggio fra Camera e Senato la legge di conversione ha introdotto molte modifiche al testo del Decreto-legge n. 87 del 12 luglio, senza tuttavia stravolgere il provvedimento inizialePubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 186 dell’11 agosto 2018, il testo del D.l n. 87/2018 convertito con modificazioni, coordinato con la legge di conversione 9 agosto 2018, n.96, è entrato in vigore definitivamente il 12 agosto 2018Il testo normativo è suddiviso in V Capi:

• il I dal titolo “Misure per il contrasto al precariato”,
• il I bis “Misure finalizzate alla continuità didattica,
• il II “Misure per il contrasto alla delocalizzazione e la salvaguardia dei livelli occupazionali”,
• il III “Misure per il contrasto del disturbo del gioco d’azzardo”,
• il IV “Misure in materia di semplificazione fiscale”,
• il V “Disposizioni finali e di coordinamento”.

In questo articolo analizzeremo il Capo III del Decreto Dignità in tutti i suoi articoli, integrandolo con alcuni dati relativi al fenomeno del gioco d’azzardo in Italia che, con il passare degli anni, continua nel suo sviluppo esponenziale.

1) Il gioco d'azzardo in Italia

Nel corso dell’iter parlamentare, accanto alle disposizioni riguardanti il divieto di pubblicità di giochi e scommesse (sia pure graduato nel tempo), sono state approvate altre misure di contrasto del disturbo da gioco d’azzardo (DGA), con riferimento in particolare all’utilizzo della tessera sanitaria e alle avvertenze sui tagliandi gratta e vinci.
Alcuni dati sul gioco d’azzardo in Italia:
Sono aumentate le entrate erariali e le imprese specializzate nel settore. A sostenere ciò, i dati del 2017 in Italia, attestando che sono stati puntati sul gioco d’azzardo lecito oltre 101 miliardi di euro, in aumento del 6% rispetto al 2016. La Spesa per i giocatori (cioè la raccolta meno le vincite al gioco) si è assestata sui 20,5 miliardi. L’incasso dello Stato, tramite gettito erariale, è stato pari a 10,3 miliardi di euro.
Nel primo semestre del 2018 le entrate del bilancio dello Stato derivanti dalle attività di gioco hanno fatto registrare un aumento del 6.7% rispetto allo stesso periodo dello scorso anno.  Considerando solo le imposte indirette il gettito delle attività nel periodo gennaio-giugno 2018 è stato pari a 7 miliardi e 124 milioni di euro (+446 milioni rispetto al primo semestre del 2017).
Cos’è che incide sul gettito erariale derivante dal gioco d’azzardo? Da un lato abbiamo l’entità dalla raccolta, base imponibile per gran parte dei giochi, tra cui slot machine, videolottery e giochi a base sportiva, dall’altra la revisione delle aliquote di tassazione.
Nel 2017 sono state aumentate le cosiddette “tasse sulla fortuna”, ovvero sulle vincite superiori ai 500 euro per giochi come il Superenalotto, le videolottery, il Lotto e il gioco online. Secondo un’analisi del 2017 realizzata dal Servizio Bilancio della Camera, l’aumento della tassazione avrebbe generato un aumento di gettito pari a 143 milioni di euro annui. Sempre nel 2017 è aumentato il PREU (prelievo erariale unico), il prelievo su AWP (newslot) e VLT (videolottery), le cui aliquote sono pari rispettivamente al 19% e al 6% (aliquote poi rimodulate dal Decreto Dignità come vedremo nel prossimo paragrafo).
Un altro  dato molto interessante che aiuta a capire la portata di tale fenomeno è l’aumento delle imprese specializzate nel settore. Un altro elemento giunge dallo studio realizzato dalla Camera di Commercio di Milano, relativo alle sedi di impresa ed alle localizzazioni attive specializzate nel gioco in Italia. Nel 2018 sono 11.139, in aumento del 6.9% rispetto al 2017.
Il business dell’azzardo purtroppo, oltre a generare un disturbo patologico e quindi una vera e propria malattia, si intreccia tanto con gli interessi delle mafie nel gioco lecito e illecito che con altre forme di criminalità comune, come confermato da più indagini della magistratura.

2) Il contrasto dei DGA nel decreto dignità

Il Decreto dignità contiene  il Capo III, dedicato alla lotta contro il disturbo da gioco d’azzardo, DGA. Così vengono definite all’art. 9, comma 1-bis, le patologie che possono essere ricondotte alla dipendenza del gioco d’azzardo.
L’articolo 9 “Divieto di pubblicità giochi e scommesse”, vieta qualsiasi forma di pubblicità, anche indiretta, relativa a giochi o scommesse, nonché al gioco d’azzardo, comunque effettuata e su qualunque mezzo; si inoltre introduce la locuzione “disturbo da gioco d’azzardo” in luogo di ludopatia.
Per i contratti di pubblicità in corso al 14 luglio 2018 (data di entrata in vigore del decreto-legge in esame) si prevede il continuo applicarsi della normativa previgente, fino alla loro scadenza, e comunque per non oltre un anno dalla medesima data. La disposizione, a partire dal 1° gennaio  2019, estende il divieto di pubblicizzare giochi e scommesse anche alle sponsorizzazioni. La violazione dei divieti comporta la sanzione amministrativa pecuniaria del pagamento di una somma pari al 5% del valore della sponsorizzazione o della pubblicità e, in ogni caso, non inferiore a 50 mila euro per ogni violazione. Viene innalzata, infine, la misura del prelievo erariale unico sugli apparecchi idonei per il gioco lecito per provvedere agli oneri derivanti dall’articolo.
Si affida poi al Governo il compito di proporre una riforma complessiva in materia di giochi pubblici in modo da assicurare l’eliminazione dei rischi connessi al disturbo del gioco d’azzardo e contrastare il gioco illegale e le frodi a danno dell’erario.
L’articolo 9, comma 1, introduce il divieto di qualsiasi forma di pubblicità, anche indiretta, che riguardi giochi o scommesse con vincite di denaro, in qualsiasi modo effettuata e su qualunque mezzo, inclusi i social media.
Questo divieto, a carattere generale, si affianca alle restrizioni già introdotte dal legislatore alla pubblicità di giochi e scommesse, che vengono espressamente fatte salve. Si tratta in particolare:

• della disciplina che vieta i messaggi pubblicitari concernenti il gioco con vincite in denaro, nelle trasmissioni televisive e radiofoniche e nelle pubblicazioni rivolte ai minori (art. 7, comma 4, D.L. n. 158 del 2012, c.d. decreto Balduzzi);  La pubblicità dei giochi che prevedono vincite in denaro deve riportare in modo chiaramente visibile la percentuale di probabilità di vincita che il soggetto ha nel singolo gioco pubblicizzato;
• della disciplina che impone formule di avvertimento sul rischio di dipendenza dalla pratica di giochi con vincite in denaro, nonché le relative probabilità di vincita, sui tagliandi dei giochi, sulle slot machinee sulle videolottery (art. 7, comma 5, D.L. n. 158 del 2012, c.d. decreto Balduzzi);
• della disciplina che, presupponendo la legittimità della pubblicità di giochi e scommesse, ne vieta specifiche modalità (art. 1, comma 938 della legge n. 208 del 2015, legge di stabilità 2016);
• della disciplina che vieta la pubblicità di giochi con vincita in denaro nelle trasmissioni c.d. generaliste, nella fascia oraria dalle 7 alle 22 di ogni giorno (art. 1, comma 939 della legge n. 208 del 2015, legge di stabilità 2016).

Sono esclusi dal divieto i media specializzati, nonché le lotterie nazionali a estrazione differita, le sponsorizzazioni nei settori della cultura, della ricerca, dello sport, della sanità e dell’assistenza. Con il D.M. 19 luglio 2016 sono stati individuati i media specializzati ai fini della pubblicità di giochi con vincite in denaro.

Per i contratti di pubblicità in corso al 14 luglio 2018 (data di entrata in vigore del decreto-legge in esame), continua ad applicarsi la normativa previgente (c.d. decreto Balduzzi e legge di stabilità 2016) fino alla loro scadenza, e comunque per non oltre un anno dalla medesima data, procrastinando dunque l’efficacia del divieto fino a tale data (comma 5). A partire però, dal 1° gennaio dal 2019, il divieto si estende anche alle sponsorizzazioni di eventi, attività, manifestazioni, programmi, prodotti o servizi e a tutte le altre forme di comunicazione di contenuto promozionale, comprese le citazioni visive e acustiche, e la sovraimpressione del nome, marchio, simboli, attività o prodotti. Sono esclusi dal divieto le lotterie nazionali a estrazione differita, le manifestazioni di sorte locali, lotterie, tombole e pesche o banchi di beneficenza (di cui all’articolo 13 del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 2001, n. 430), e i loghi sul gioco sicuro e responsabile dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli.

Il nuovo comma 1-bis,  specifica che nelle leggi e negli altri atti normativi, nonché negli atti e nelle comunicazioni comunque effettuate e su qualunque mezzo, i disturbi correlati a giochi o scommesse con vincite di denaro sono definiti disturbi da gioco d’azzardo (DGA).
Il nuovo comma 1-ter, anch’esso introdotto in sede referente, modifica la disciplina prevista all’articolo 7, comma 4-bis, del richiamato decreto Balduzzi, circa l’obbligo per i giochi con vincite in denaro di riportare in modo chiaramente visibile la percentuale di probabilità di vincita che il soggetto ha nel singolo gioco pubblicizzato. La nuova norma prevede che per le lotterie istantanee indette dal primo gennaio 2019 o ristampate da tale data, i premi uguali o inferiori al costo della giocata non sono ricompresi nelle indicazioni della probabilità di vincita. La modifica riduce, pertanto, la percentuale della probabilità di vincita che viene comunicata al pubblico.
Il comma 2 dell’articolo 9 introduce sanzioni amministrative pecuniarie a carico del committente della pubblicità, del proprietario del mezzo o del sito di diffusione o di destinazione e dell’organizzatore della manifestazione, dell’evento o dell’attività, che violino i divieti del comma 1. A tali soggetti si applica la sanzione pecuniaria del pagamento di una somma pari al 5% del valore della sponsorizzazione o della pubblicità e, in ogni caso, non inferiore, per ogni violazione, a 50 mila euro.
Anche nella previsione di sanzioni amministrative, il decreto-legge fa salva la normativa vigente di cui al citato D.L. n. 158/2012 (articolo 7, comma 6), in base alla quale il committente del messaggio pubblicitario del gioco con vincite in denaro rivolte ai minori e il proprietario del mezzo con cui il medesimo messaggio pubblicitario è diffuso vengono sanzionati entrambi con una sanzione amministrativa pecuniaria da 100 a 500 mila euro. Analoga sanzione si applica per la violazione delle disposizioni introdotte dalla legge di stabilità 2016 relative a caratteristiche del messaggio e fasce orarie di trasmissione (ex art. 1, comma 940, legge n. 208/2015). L’inosservanza dell’inserimento di formule di avvertimento sul rischio di dipendenza dalla pratica di giochi con vincite in denaro, invece, dà luogo all’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria pari a 50 mila euro, irrogata nei confronti del concessionario.

Dalla clausola che fa salve le sanzioni amministrative previste dal decreto Balduzzi, deriva che la violazione della disciplina sui messaggi pubblicitari rivolti ai minori (sanzionata con il pagamento di una somma da 100 a 500 mila euro) configura, con l’entrata in vigore del decreto-legge, anche una violazione del generale divieto di pubblicizzare giochi e scommesse (sanzionata con il pagamento di una somma pari al 5% del valore della pubblicità e, in ogni caso, non inferiore, per ogni violazione, a 50 mila euro), con conseguente cumulo giuridico di sanzioni. 
Il comma 3 individua nell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni l’autorità competente alla contestazione e alla irrogazione delle predette sanzioni amministrative, ai sensi della legge n. 689 del 1981.

In base alla legge 24 novembre 1981, n. 689 , l’applicazione della sanzione avviene secondo il seguente procedimento:

• accertamento, contestazione-notifica al trasgressore;
• pagamento in misura ridotta o inoltro di memoria difensiva all'autorità amministrativa;
• archiviazione o emanazione di ordinanza ingiunzione di pagamento da parte dell'autorità amministrativa;
• eventuale opposizione all'ordinanza ingiunzione davanti all'autorità giudiziaria (giudice di pace o tribunale); accoglimento dell'opposizione, anche parziale o rigetto (sentenza ricorribile per cassazione);
• eventuale esecuzione forzata per la riscossione delle somme.

Il comma 4 destina le risorse provenienti dalle sanzioni amministrative comminate in base ai commi precedenti all’apposito capitolo dello stato di previsione della spesa del Ministero della salute, finalizzandole ad incrementare il Fondo per il contrasto al gioco d’azzardo patologico istituto in base alle norme della legge di stabilità per il 2016.

3) Il nuovo prelievo fiscale "PREU" sui giochi leciti

Il comma 6, introduce una norma di copertura finanziaria che modifica la misura del prelievo erariale unico (PREU) sugli apparecchi idonei per il gioco lecito.
Nel corso dell’esame in sede referente tali misure sono state rimodulate, a copertura delle norme che prevedono la decontribuzione per gli anni 2019 e 2020 per l’assunzione di giovani a tempo indeterminato con contratto a tutele crescenti (si veda per approfondimenti il commento all’articolo 1-bis).
Di conseguenza la misura del PREU è così rideterminata:

• 19,25 e 6,25 per cento dell’ammontare delle somme giocate, dal 1° settembre 2018 al 30 aprile 2019, come previsto già dal testo originario;
• 19,6 e 6,65 per cento dell’ammontare delle somme giocate, dal 1° maggio 2019;
• 19,68 e 6,68 per cento dell’ammontare delle somme giocate, dal 1° gennaio 2020;
• 19,75 e 6,75 per cento dell’ammontare delle somme giocate, dal 1° gennaio 2021;
• 19,6 e 6,6 per cento dell’ammontare delle somme giocate, a decorrere dal 1° gennaio 2023.

Si ricorda che l’articolo 6, del decreto-legge del 24 aprile 2017, n. 50, aveva fissato la misura del prelievo erariale unico rispettivamente per gli apparecchi slot machine e videolottery al 19 e al 6 per cento dell’ammontare delle somme giocate.
Il nuovo comma 6-bis affida al Governo il compito di proporre, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, una riforma complessiva in materia di giochi pubblici in modo da assicurare l’eliminazione dei rischi connessi al disturbo del gioco d’azzardo e contrastare il gioco illegale e le frodi a danno dell’erario, e comunque tale da garantire almeno l’invarianza delle corrispondenti entrate. Nel comma 7 si prevede che agli oneri derivanti dai divieti di cui al comma 1, pari a 147 milioni di euro per l'anno 2019 e 198 milioni annui a decorrere dall'anno 2020, si provveda mediante quota parte delle maggiori entrate derivanti dalla misura del PREU sugli apparecchi idonei per il gioco lecito, stabilita al comma precedente.

 

4) Avvertenze sul Lotterie instantanee, tutela dei minori e logo NO SLOT

Articolo 9-bis “Formule di avvertimento”. Il comma 1 dispone che i tagliandi delle lotterie istantanee debbano contenere messaggi in lingua italiana, stampati su entrambi i lati in modo da coprire almeno il 20 per cento della corrispondente superficie, recanti avvertenze relative ai rischi connessi al gioco d’azzardo.
Il comma 2 affida ad un decreto del Ministro della salute, sentito l’Osservatorio per il contrasto della  diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave, il compito di stabilire il contenuto del testo e le caratteristiche grafiche delle avvertenze di cui al comma 1. I tagliandi devono in ogni caso riportare, su entrambi i lati, la dicitura: «Questo gioco nuoce alla salute».
Il comma 3 fa salvi i tagliandi delle lotterie istantanee prodotti fino alla data di entrata in vigore della legge di conversione che possono essere posti in vendita anche successivamente a tale data, per un periodo massimo di dodici mesi.
Il comma 4 dispone che formule di avvertimento sul rischio di dipendenza dalla pratica dei giochi con vincite in denaro debbano essere applicate anche sugli apparecchi da intrattenimento cosiddetti slot machine e videolottery, nonché nelle aree e nei locali dove essi vengono installati.
Il comma 5 fa salva la disciplina già vigente sulle avvertenze sui rischi derivanti dal gioco d’azzardo.

L’articolo 9-ter“Monitoraggio dell’offerta di gioco”,introdotto durante l’esame in sede referente, prevede che il Ministro dell’Economia e delle Finanze, d’intesa con il Ministro della salute, effettui il monitoraggio dell’offerta di gioco e riferisca annualmente al Parlamento.  Detto monitoraggio è effettuato anche attraverso l’utilizzo di una banca dati che tenga conto dell'andamento del volume di gioco e della sua distribuzione nel territorio, considerando in particolare le aree più soggette al rischio di concentrazione di giocatori affetti da disturbo da gioco d'azzardo.  Il MEF e il Ministro della Salute devono riferire annualmente al Parlamento sui risultati del monitoraggio.
L’articolo 9-quater“Misure a tutela dei minori”, dispone che l’accesso agli apparecchi da intrattenimento per il gioco lecito (slot machine e videolottery) sia consentito esclusivamente mediante l’utilizzo della tessera sanitaria, al fine di impedire l’accesso ai giochi da parte dei minori. È inoltre previsto che siano rimossi dagli esercizi, dal 1° gennaio 2020, gli apparecchi privi di meccanismi idonei ad impedire l’accesso ai minori.
La violazione di suddetta norma è punita con una sanzione amministrativa di diecimila euro per ciascun apparecchio.

L’articolo 9-quinques “Logo No Slot”  consente ai Comuni di prevedere, per i pubblici esercizi e i circoli privati che eliminano o che si impegnano a non installare gli apparecchi da intrattenimento per il gioco lecito, il rilascio e il diritto d’uso del logo identificativo No Slot, demandando le condizioni attuative a un decreto ministeriale.