Soppressa dal Decreto Fiscale l’Agenzia per le onlus: le competenze su controlli e sanzioni al Ministero del Lavoro

Nei confronti delle ONLUS e di tutte le organizzazioni non profit che non hanno la qualifica di ONLUS, l’Agenzia per il terzo settore svolgeva funzioni di controllo, di studio, di formazione e di sviluppo, di consulenza per i rapporti con le Pubbliche Amministrazioni l’Agenzia , originariamente denominata Agenzia per le ONLUS, era stata istituita e disciplinata dai Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri (DPCM) del 26 Settembre 2000 e n° 329 del 21 Marzo 2001. Questi due DPCM furono emanati in base alla delega contenuta nei commi 190°, 191° e 192° dell’art. 3 della Legge n° 662 del 1996.

L’Agenzia per il terzo settore è stata soppressa, con una scelta piuttosto contestata per la scarsa sensibilità che mostrerebbe verso il mondo del non profit, dal comma 23° dell’art. 8 del Decreto-Legge n° 16 del 2012, convertito in Legge n° 44 del 2012, sulla semplificazione tributaria. I compiti e le funzioni dell’Agenzia, che esaminiamo in questo speciale, passano al Ministero del lavoro e delle politiche sociali (già Ministero del Welfare) e precisamente alla sua Direzione Generale per il terzo settore e le formazioni sociali, almeno finchè lo stesso Ministero non ridefinirà la propria organizzazione con suoi decreti. Tutte le risorse strumentali e finanziarie dell’Agenzia passano al Ministero.

Per maggiori informazioni su quella che è stata l’attività della Agenzia per le ONLUS, che aveva sede a Milano, si veda il sito web: www.agenziaperleonlus.it o www.agenziaperilterzosettore.it. Su di esso è disponibile il “Libro Verde della Agenzia per le ONLUS” del 2006 contenente una interessante proposta di riforma della legislazione sul “terzo settore” (o “settore non profit”).

1) I compiti e le funzioni dell'Agenzia per il terzo settore

I pareri, cioè le prestazioni di consulenza che l’Agenzia forniva alle Pubbliche Amministrazioni erano individuate e disciplinate dall’art. 4 del DPCM 329/2001. Fra esse erano particolarmente importanti il parere obbligatorio sulla decadenza totale o parziale di una organizzazione non profit dalle agevolazioni fiscali previste dal Decreto Legislativo n° 460 del 1997 e quelli sull’organizzazione dell’anagrafe unica delle ONLUS e sulla tenuta degli Albi Regionali delle cooperative sociali. Queste competenze, come abbiamo detto, sono passate al Ministero del lavoro.

Esaminiamo quindi le competenze dell’Agenzia che sono passate al Ministero del lavoro.

Sia il potere di controllo che gli altri poteri dell’Agenzia oggi passati al Ministero del lavoro sono indirizzati a tutte le organizzazioni non profit che hanno la qualifica di ONLUS, comprese quindi:

•  le cooperative sociali che sono ONLUS ex lege ai sensi del comma 8° dell’art. 10 del Dlgs 460/1997 (e che sono sottoposte anche alle forme di vigilanza previste dalla legge per le cooperative), 
•  tutti gli enti non commerciali definiti dall’art. 73, 1° comma, lettera c) e 2° comma del TUIR (in essi rientrano le associazioni, riconosciute e non, le fondazioni ed i comitati) e 
•  tutte le organizzazioni del c.d. “terzo settore” che non sono ONLUS (numero 1 del 1° comma dell’art. 3 del DPCM 329/2001).
  

Ricordiamo che anche le organizzazioni di volontariato disciplinate dalla Legge 266/1991 e le organizzazioni non governative di cui alla Legge 49/1987 sono ONLUS ex lege. Anche le associazioni di promozione sociale (Legge 383/2000) che non sono ONLUS erano sottoposte, in quanto enti non commerciali, alla vigilanza della Agenzia per il terzo settore ed oggi sono sottoposte a quella del Ministero del lavoro.

L’espressione “terzo settore” è un sinonimo di “settore non profit”, cioè di quello senza scopo di lucro (che, invece, hanno le imprese individuali, le società di persone e di capitali) o scopo mutualistico (tipico delle società cooperative, escluse le cooperative sociali che rientrano nelle organizzazioni non profit) dell’economia e della società italiane.

I poteri di vigilanza, ispezione e richiesta di dati dell’Agenzia, oggi trasferiti al Ministero del lavoro, riguardavano sia “la uniforme e corretta osservanza della disciplina legislativa e regolamentare” concernenti  “l’attività di raccolta di fondi e di sollecitazione della fede pubblica, anche attraverso l’impiego di mezzi di comunicazione svolta da queste organizzazioni, allo scopo di assicurare la tutela da abusi e le pari opportunità di accesso ai mezzi di finanziamento” e   “la uniforme applicazione delle norme tributarie” quasi sempre, come abbiamo visto, di carattere agevolativo, da assicurare, quest’ultima, in collaborazione con l’Amministrazione Finanziaria (numeri 1, 9 ed 12 del 1° comma dell’art. 3 e numero 7 del 1° comma dell’art. 5 del DPCM 329/2001), principalmente, quindi, con l’Agenzia delle Entrate.

In particolare, essa poteva richiedere “ai competenti organi dell’Amministrazione Finanziaria di eseguire specifici controlli al fine di verificare i presupposti oggettivi e soggettivi delle agevolazioni tributarie usufruite o invocate” da singoli enti non profit e doveva comunicare agli organi competenti (in primo luogo sempre l’Agenzia delle Entrate.), per l’adozione dei provvedimenti consequenziali, “le violazioni e le anomalie riscontrate nello svolgimento della propria attività di controllo […] anche ai fini dell’irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie di cui all’art. 28 del Dlgs 490/1997” (numeri 5 e 6 del 1° comma dell’art. 5 del DPCM 329/2001).
Inoltre, nei casi di scioglimento di enti od organizzazioni sottoposte al suo controllo, l’Agenzia doveva rendere un “parere vincolante sulla devoluzione del loro patrimonio”, fatte salve le normative specifiche relative a specifiche tipologie di organizzazioni non profit (numero 11 del 1° comma dell’art. 3 del DPCM 329/2001).
Tutte queste competenze sono oggi del Ministero del lavoro, precisamente della sua Direzione Generale per il terzo settore e le formazioni sociali.

La composizione ed il funzionamento dell’Agenzia per il terzo settore (già Agenzia per le ONLUS) erano disciplinati dagli artt. da 6 a 10 del DPCM 329/2001.

2) Le sanzioni per le violazioni delle norme del Dlgs 460/1997

Da quanto abbiamo detto nel paragrafo precedente deriva che l’Agenzia per il terzo settore era solo parzialmente assimilabile alle Autorità Indipendenti (come, per esempio, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato), in quanto  essa aveva solo poteri di accertamento degli abusi commessi dai soggetti o dagli enti controllati, ma non aveva la potestà di irrogare le relative sanzioni, prime fra tutte quelle previste dall’art. 28 del Dlgs 460/1997. Questa limitazione continua a valere oggi per il Ministero del lavoro a cui sono state trasferite le competenze dell’Agenzia.

L’articolo 28 del Dlgs 460/1997 infatti prevede che, indipendentemente da ogni altra sanzione prevista dalle leggi tributarie:

a) i rappresentanti legali ed i membri degli organi amministrativi delle ONLUS, che si avvalgono dei benefici previsti dal Dlgs 460/1997 in assenza dei requisiti previsti dal suo art. 10, ovvero violano le disposizioni statutarie di cui alle lettere c) e d) del comma 1° del medesimo articolo (cioè che svolgono attività diverse da quelle previste dalla lettera a del 1° comma dell’art. 10 del Dlgs 460/1997 o che distribuiscono, anche in modo indiretto, utili od avanzi di gestione, nonché fondi, riserve o capitale durante la vita dell’organizzazione a meno che queste distribuzioni non siano, anche solo in parte, imposte dalla legge) sono puniti con la sanzione amministrativa da 1.033 a 6.197 Euro;

b) gli stessi soggetti sono puniti con la sanzione amministrativa da 103 a 1033 Euro se omettono di inviare la comunicazione alla Direzione Regionale dell’Agenzia delle Entrate prevista dal 1° comma dell’art. 11 del Dlgs 460/1997;
c) chiunque abusa della denominazione di “Organizzazione non lucrativa di utilità sociale” o dell’acronimo ONLUS o di altre simili idonee a trarre in inganno i terzi è punito con la sanzione amministrativa da 310 a 3099 Euro (1° comma).

Queste sanzioni amministrative sono irrogate (ed incassate) dall’Ufficio dell’Agenzia delle Entrate nel cui ambito territoriale si trova il domicilio fiscale della ONLUS (2° comma).

I rappresentanti legali ed i membri degli organi amministrativi delle ONLUS che hanno indebitamente fruito dei benefici fiscali del Dlgs 460/1997, conseguendo per la propria organizzazione o per sé stessi o consentendo a terzi indebiti risparmi d’imposta, sono obbligati in solido con il soggetto passivo od il soggetto inadempiente al pagamento delle imposte dovute, delle relative sanzioni e degli interessi maturati (3° comma).