La recente Riforma doganale del 2024, introdotta dal Decreto Legislativo n. 141 del 26 settembre 2024, ha introdotto importanti novità anche in materia di contrabbando, con l'obiettivo di rendere più efficace il contrasto al fenomeno illegale. Le nuove misure si concentrano su un duplice obiettivo: rafforzare il controllo doganale e aggiornare il sistema sanzionatorio, rendendolo più efficace e allineato alle direttive europee.
In generale, la riforma ha avuto un impatto rilevante sul quadro normativo sanzionatorio, razionalizzando di fatto le fattispecie degli illeciti penali ed amministrativi.
Di seguito, analizziamo le principali novità e le dirette implicazioni per gli operatori economici.
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Il primo aspetto di rilievo delle nuove disposizioni in tema di violazioni doganali è da ravvisarsi nel superamento della distinzione tra illecito penale ed amministrativo che, nella previgente normativa, tale distinzione si basava unicamente sulla valutazione dell’elemento soggettivo, ovvero sulla sussistenza del dolo o meno.
L’altra importante novità è da cogliersi nell’individuazione da parte del legislatore di solo due fattispecie di illecito, penale e amministrativo, e opera la distinzione tra i due utilizzando un criterio di base meramente oggettivo relativo all’ammontare dei diritti dovuti (riprendendo di fatto quello del previgente articolo 295 bis del TULD del c.d. contrabbando depenalizzato che si basava su un criterio meramente oggettivo relativo all’ammontare dei diritti dovuti).
Elemento oggettivo che poggia su una soglia di punibilità che disegna un sistema di progressione illecita in cui, affinché la violazione assuma rilevanza penale, è necessario, salve situazioni particolari indicate dall’articolo 96 del d.lgs. 141/2024, che sia stato superato un determinato quantum di offensività, che l’articolo 96 ha fissato in 10.000 euro di diritti di confine dovuti, distintamente considerati.
Tuttavia, deve rilevarsi che il nuovo impianto prevede, poi, che qualora l’Autorità giudiziaria, pur a fronte di diritti di confine dovuti superiori alla citata soglia, non rilevi l’elemento soggettivo del dolo, necessario per qualificare la condotta di rilevanza penale, restituisce la valutazione all’amministrazione doganale per l’applicazione della sanzione prevista dal comma 14 dell’art.96.
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Il principale impatto del vigente Decreto è da ravvisarsi nel riordino delle diverse fattispecie di delitti di contrabbando, che nella sostanza mirano ad adeguare la disciplina domestica al codice doganale dell’Unione.
L’intento del legislatore nazionale di voler allineare la normativa interna a quella europea, si è tradotta di fatto nella individuazione di due sole fattispecie di delitti di contrabbando, la prima individuata dall’articolo 78 “Contrabbando per omessa dichiarazione”, la seconda fattispecie individuata dal successivo articolo 79 “Contrabbando per dichiarazione infedele”.
In entrambe le fattispecie è stata prevista una multa che può andare dal 100 al 200% dei diritti di confine dovuti. La fattispecie individuata dall’articolo 78 (contrabbando per omessa dichiarazione) ricomprende al suo interno tutte le fattispecie di omissione dolosa all’adempimento dell’obbligo dichiarativo in relazione ai regimi doganali, punendo chiunque sottrae le merci, in qualunque modo e a qualunque titolo, alla vigilanza doganale e al pagamento dei connessi diritti di confine.
L’articolo 79 disciplina, invece, il contrabbando per dichiarazione infedele che secondo quanto previsto dalla norma si realizza in tutte le ipotesi in cui, nonostante la parte abbia presentato la dovuta dichiarazione, viene rilevata una differenza, dolosamente voluta, con riguardo alla qualità, quantità, origine e valore delle merci o a ogni altro elemento occorrente per l'applicazione della tariffa e per la liquidazione dei diritti dovuti.
In sostanza, la normativa vigente, riconduce nel concetto di omessa e infedele dichiarazione tutte le fattispecie, precedentemente frammentate in diverse disposizioni, perseguendo in tal modo lo scopo di razionalizzare la fattispecie criminosa del contrabbando; nelle generiche fattispecie proposte rientrano, infatti, tutte le ipotesi di omessa o infedele dichiarazione doganale non diversamente disciplinate, da chiunque poste in essere.
Come anticipato in premessa, l’articolo 79 deve essere letto in combinato disposto con l’articolo 96 (sanzioni amministrative) in quanto solo in tale disposizione il legislatore ha specificato gli elementi di discrimine tra le fattispecie penali e quelle amministrative.
In questo senso, infatti, considerato che il discrimine è stato individuato nell’elemento oggettivo del valore dei diritti di confine dovuti - cosicché, indipendentemente dalla valutazione della presenza o meno dell’elemento soggettivo del dolo, a fronte di una condotta in cui i diritti di confine dovuti, distintamente considerati, sono inferiori a 10.000 euro si applica la sanzione amministrativa mentre se il valore dei diritti è superiore alla sopradetta soglia, anche di un solo euro, si applica la sanzione penale, salvo diversa valutazione dell’Autorità giudiziaria.
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Come anticipato, l’articolo 96 del d.lgs. 141/2024 (che sostituisce gli articoli 295 bis e 303 del previgente TULD) è di particolare importanza in quanto unica norma che descrive le soglie di punibilità che discriminano l’illecito penale da quello amministrativo.
L’articolo regola la fattispecie tipica dell’illecito amministrativo relativo sia all’infedele sia all’omessa dichiarazione.
Il comma 1 stabilisce che, in assenza di una delle seguenti condizioni, l’illecito è sempre da considerarsi di natura amministrativa:
Si prevede che sia punito con una sanzione amministrativa dal 100 al 200% dei diritti di confine dovuti, e comunque in misura non inferiore a euro 2.000, e, per le violazioni relative al contrabbando per dichiarazione infedele, in misura non inferiore a euro 1.000, chiunque commette le violazioni relative al contrabbando previste dagli articoli da 78 a 83, salvo che, alternativamente, ricorra una delle circostanze aggravanti del contrabbando, ovvero quando l’ammontare di almeno uno dei diritti di confine dovuti o indebitamente percepiti, distintamente considerati, ovvero dei diritti di confine indebitamente richiesti in restituzione, sia superiore a euro 10.000 (comma 1).
La sanzione amministrativa, così come sopra definita, è soggetta a riduzione di un terzo quando i maggiori diritti di confine dovuti sono inferiori al 3% di quelli dichiarati (comma 2).
L’articolo 96 chiarisce al comma 3 che non trova applicazione la sanzione amministrativa (prevista dal comma 1), se l'ammontare dei diritti di confine complessivamente dichiarati è pari o superiore a quelli complessivamente accertati. Di conseguenza la norma dispone che quando nella dichiarazione non sono indicati in maniera esatta e completa tutti gli elementi prescritti per il compimento dei controlli e l'ammontare dei diritti di confine complessivamente dichiarati è pari o superiore a quelli complessivamente accertati, in luogo della sanzione di cui al comma 1 si applica la sanzione nella misura da euro 150 a euro 1.000; in presenza di più articoli, tale sanzione si applica una sola volta (comma 4).
Nella sostanza, il principio che è stato espresso dalle Dogane con la Circolare n. 25 del 29 novembre 2023 è stato cristallizzato nel comma 4 dell’articolo 96.
La disposizione in esame prevede inoltre che non trovi applicazione la sanzione di cui al comma 1 nel caso in cui, nella verifica delle merci immesse nei magazzini o nei recinti di custodia temporanea, sia rinvenuta, rispetto alla giacenza dichiarata, un’eccedenza di quantità inferiore al 2% o una deficienza di quantità inferiore al 2% oltre il calo riconosciuto (comma 5).
Di contro, il comma successivo, invece, stabilisce che se la deficienza di quantità è superiore al 2% oltre il calo riconosciuto, la sanzione è calcolata sull’intera differenza, senza tener conto di detto calo. Se invece non si conosce il peso della merce mancante, questo è calcolato in base alla media di quelle della stessa specie (comma 6).
Fatta salva l’ipotesi relativa al contrabbando nell’esportazione di merci ammesse a restituzione di diritti di cui all’articolo 82, per tutti i casi previsti al comma 1 è sempre disposta la confisca amministrativa delle merci oggetto dell’illecito con provvedimento adottato dall’Ufficio dell’Agenzia territorialmente competente (comma 7).
Allo stesso modo è prevista la confisca anche ai mezzi di trasporto utilizzati per commettere la violazione nelle ipotesi in cui questi siano adattati per consentire lo stivaggio fraudolento di merci ovvero siano modificati per aumentare la capacità di carico o l’autonomia, in difformità con le caratteristiche costruttive omologate (comma 8).
Nei commi successivi il legislatore ha individuato le ipotesi in cui non trova applicazione la confisca; nel caso di contrabbando per dichiarazione infedele o fraudolenta (articolo 79), oltre che nei casi di cui al comma 14 dello stesso articolo 96, la confisca non si applica al ricorrere di una delle seguenti ipotesi:
Nei casi in cui la violazione dovesse consistere in una differenza tra la quantità dichiarata e quella accertata, la confisca avrà ad oggetto solo la quantità di merce eccedente quella dichiarata (comma 10). Nel caso di beni indivisibili la confisca ha a oggetto invece l’intero bene. Nel caso di beni a seguito di viaggiatori, la confisca si applica solo quando il valore complessivo dei beni rinvenuti è pari o superiore a tre volte la franchigia doganale.
Il comma 11 prevede che per le merci e i mezzi di cui è ordinata la confisca trovano applicazione le disposizioni di cui all’articolo 95. In questi casi però i relativi provvedimenti sono adottati, in luogo dell’Autorità giudiziaria, dall’Ufficio dell’Agenzia territorialmente competente in relazione al luogo in cui la violazione è stata accertata.
Il comma 12 prevede che la confisca amministrativa si applica sempre alle violazioni amministrative relative ai tabacchi lavorati, di cui all’articolo 84, commi 2 e 3.
Il comma 13 introduce un esimente per i casi in cui la revisione è avviata su istanza del dichiarante, prevedendo altresì che sui maggiori diritti di confine gli interessi di mora sono dovuti solo qualora l’istanza sia presentata oltre i 90 giorni dallo svincolo delle merci.
Infine ai sensi del comma 14 per le violazioni relative al contrabbando per infedele dichiarazione (articolo 79) in riferimento alle ipotesi in cui l’Autorità giudiziaria non ravvisi una condotta dolosa, è prevista l’applicazione, a titolo di colpa, della sanzione amministrativa dall’80% al 150% dei diritti di confine dovuti e comunque in misura non inferiore a euro 500. La previsione di una sanzione inferiore a quella di cui al comma 1 e la non applicazione della confisca è da ricondurre alla valutazione effettuata dall’Autorità giudiziaria di assenza dell’elemento soggettivo del dolo. Sussistenza del dolo non dirimente, invece, nelle citate ipotesi di cui al comma 1.
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Le disposizioni comuni tra contrabbando e sanzioni amministrative nel nuovo quadro normativo del Decreto Legislativo 26 settembre 2024, n. 141 sono pensate per garantire coerenza e uniformità nella gestione di entrambe le tipologie di violazioni, mantenendo una logica sanzionatoria che tenga conto della gravità del comportamento illecito e delle finalità di deterrenza.
Di seguito sono evidenziate le principali disposizioni comuni:
Rinvio al sistema sanzionatorio tributario generale
| L'articolo 104 del decreto prevede che, per le violazioni doganali, si applichino i principi e le disposizioni del sistema sanzionatorio tributario generale. Questo garantisce uniformità nell'approccio sanzionatorio, armonizzando le pene tra le diverse aree di violazione. |
Competenza degli organi preposti | La competenza per accertare e contestare sia i reati di contrabbando che le sanzioni amministrative è affidata ai funzionari dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e alla Guardia di Finanza. Questo consente un controllo efficace e coordinato su tutti i fronti delle violazioni doganali. |
Misure di sicurezza patrimoniale | Entrambe le tipologie di violazioni prevedono la possibilità di applicare misure di sicurezza patrimoniale, come il sequestro e la confisca dei beni utilizzati o illecitamente detenuti. L’articolo 94 disciplina queste misure come strumenti per colpire economicamente le organizzazioni criminali e recuperare risorse per lo Stato. |
Estinzione delle violazioni minori | In alcuni casi, le violazioni punibili con la sola multa (sia di natura amministrativa che penale) possono essere estinte mediante pagamento volontario. Questa disposizione, regolata dall’articolo 112, incentiva la regolarizzazione delle posizioni irregolari in tempi rapidi, riducendo il contenzioso. |
Coordinamento delle indagini | Il decreto sottolinea l'importanza di un coordinamento operativo tra le diverse autorità coinvolte, garantendo un'efficace integrazione tra indagini su reati di contrabbando e contestazioni amministrative. Questo approccio consente di ottimizzare le risorse e di gestire le violazioni in modo organico. |
Gradualità della sanzione | Il sistema sanzionatorio prevede una distinzione chiara tra la gravità delle violazioni:
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In sostanza, le disposizioni comuni mirano a creare un sistema integrato ed efficace per affrontare il fenomeno del contrabbando e le violazioni amministrative in ambito doganale. Questo approccio consente alle autorità di gestire le violazioni in modo proporzionato e uniforme, distinguendo tra reati gravi e comportamenti meno rilevanti, ma sempre con un focus sull'efficacia e la deterrenza.
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