Una lettera del direttore dell'Agenzia delle entrate che inaugura un nuovo tipo di rapporti con i contribuenti, spiega le nuove sanzioni che potranno scattare per chi non è in regola e offre la possibilità di evitarle rivedendo i conti. Nella lettera:
- la presentazione del nuovo regime di accertamento sintetico che scatta a partire dai redditi del 2009 basato sulle spese;
- le modalità di calcolo del maggiore reddito e le sanzioni previste;
- la lista delle spese effettuate nel 2009 che risultano incompatibili con i redditi dichiarati;
- l'invito a rivedere la dichiarazione per evitare le maggiori sanzioni;
- la possibilità di riconsiderare anche i redditi del 2010 alla luce del nuovo sistema e mettersi spontaneamente in regola.
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Premessa
L’accertamento sintetico è lo strumento accertativo con il quale l’Amministrazione finanziaria, nell’ambito dell’attività di controllo nei confronti delle persone fisiche, determina il reddito complessivo del contribuente ai fini Irpef, prescindendo dalla individuazione della categoria reddituale che ne è fonte.
Un aspetto peculiare di questo strumento riguarda l’ampio raggio di applicabilità, considerato che ne possono essere destinatari i contribuenti persone fisiche indipendentemente dal fatto che siano o meno soggetti obbligati alla tenuta delle scritture contabili.
In generale, nell’ambito di tale metodologia di controllo, gli uffici finanziari, in presenza di determinate condizioni, avvalendosi di una presunzione legale relativa, sono legittimati a risalire da un fatto noto, individuabile in una manifestazione di capacità contributiva del soggetto controllato, a un fatto ignoto, cioè all’esistenza di un reddito non dichiarato o di un maggior reddito imponibile rispetto a quello dichiarato.
L’accertamento sintetico trova il suo fondamento giuridico nell’articolo 38 del Dpr 600/1973 e, di recente, è stato oggetto di un notevole impulso applicativo a seguito di quanto disposto dai commi 8 e 9 dell’articolo 83 del Dl 112/2008, norma che ha previsto l’esecuzione, per il triennio 2009 – 2011, di un piano straordinario di controlli finalizzati alla determinazione sintetica del reddito delle persone fisiche.
Con la “manovra 2010”, il legislatore ha apportato importanti modifiche alla disciplina dell’accertamento sintetico: l’articolo 22 del Dl 78/2010 ha, infatti, integralmente sostituito i commi da 4 a 8 del citato articolo 38.
L’innovazione di cui si discute, come emerge dalla relazione illustrativa al Dl 78, è finalizzata ad aggiornare l’accertamento sintetico al fine di tener conto dei “cambiamenti, connessi ai mutamenti sociali, verificatisi nel tempo in ordine alle tipologie di spesa sostenute dai contribuenti ed alle preferenze nella propensione ai consumi”, rendendolo più efficiente e dotandolo di maggiori garanzie per il contribuente.
Per completezza espositiva si osserva che l’Agenzia delle entrate, con la circolare 4/2011, ha evidenziato che, considerata la rilevanza delle modifiche normative apportate all’accertamento sintetico, queste saranno oggetto di futuri chiarimenti.
L’accertamento sintetico ante modifiche e la distinzione tra accertamento sintetico in senso stretto e accertamento redditometrico
Il presente paragrafo illustra l’accertamento sintetico alla luce della formulazione dell’articolo 38 del Dpr 600/1973 nella versione anteriore alle modifiche apportate dalla “manovra 2010”.
La norma in questione ha condotto la dottrina a operare una distinzione tra l’accertamento sintetico in senso stretto e l’accertamento “redditometrico”,ritenendo che tra le due modalità accertative esisterebbe un rapporto di genus a species.
Più in particolare, l’accertamento sintetico in senso stretto sarebbe individuabile al comma 4, primo periodo, dell’articolo 38, norma che legittima l’Amministrazione finanziaria a quantificare il reddito complessivo netto delle persone fisiche sulla base “di elementi e circostanze di fatto certi”.
L’accertamento “redditometrico”,circoscritto al comma 4, secondo periodo, dell’articolo 38, invece, sarebbe da ricondurre al reddito induttivamente calcolato, sulla base dell’accertata disponibilità in capo al contribuente di determinati beni e servizi (aerei ed elicotteri, navi e imbarcazioni da diporto, autoveicoli, camper, autocaravan, motocicli con cilindrata superiore a 250 c.c., roulotte, residenze principali e secondarie, collaboratori, cavalli da corsa o da equitazione, assicurazioni di ogni tipo) individuati dal legislatore con apposito decreto ministeriale (si tratta del Dm 10 settembre 1992, successivamente modificato dal Dm 19 novembre 1992).
La norma, inoltre, prevede (comma 5) una particolare regola circa l’incidenza della “spesa per incrementi patrimoniali”(l’acquisto di un immobile, di un’autovettura eccetera) che, per espressa disposizione legislativa, si presume sostenuta dal controllato con redditi conseguiti in quote costanti nell’anno in cui è stata effettuata e nei quattro precedenti, incidendo, pertanto, sulla determinazione del reddito annuale presunto nella misura di un quinto.
La presunzione posta a base dell’accertamento sintetico (in senso stretto e redditometrico) opera in presenza di alcune condizioni: il reddito complessivo netto accertabile in un periodo d’imposta deve discostarsi per almeno un quarto da quello dichiarato (cioè il reddito sinteticamente accertabile dovrà risultare maggiore di almeno il 25% rispetto a quello dichiarato dal contribuente); inoltre, lo scostamento deve risultare per almeno due periodi d’imposta. Relativamente a tale punto, il giudice di legittimità ha chiarito che lo scostamento può riguardare anche periodi di imposta non consecutivi (cfr per tutte, Cassazione, sentenza 237/2009).
Si osserva, inoltre, che la norma in questione individua il reddito sinteticamente determinato in capo al contribuente quale reddito complessivo netto; da qui l’esclusione, della deduzione degli oneri deducibili, secondo quanto disposto dal comma 7.
Il procedimento di accertamento sopra illustrato non è privo di tutele nei confronti del contribuente, in quanto il destinatario del controllo fiscale ha la facoltà di dimostrare, con idonea documentazione e nell’ottica di inversione dell’onere della prova, che il reddito sinteticamente determinato o determinabile dagli uffici finanziari è “costituito in tutto o in parte da redditi esenti o soggetti a ritenuta alla fonte a titolo di imposta” oppure che esso possa giustificarsi sulla base di altri fatti e circostanze.
Tuttavia, appare opportuno osservare che, pur in mancanza di una prescrizione normativa, l’Agenzia delle Entrate, a ulteriore garanzia nei confronti dei controllati, ha fornito disposizioni ai propri uffici (vedi circolare 49/2007), richiedendo che questi procedessero a un preventivo contraddittorio prima di emettere un avviso di accertamento sintetico.
Il nuovo accertamento sintetico
A seguito delle innovazioni apportate dall’articolo 22 del Dl 78/2010, l’accertamento sintetico risulta completamente revisionato.
A parere di chi scrive, rispetto alla precedente formulazione si osserva una più netta distinzione tra l’accertamento sintetico in senso stretto e l’accertamento redditometrico, collocati, rispettivamente, ai commi 4 e 5 del nuovo articolo 38.
Ai sensi del nuovo comma 4, il reddito sintetico può essere determinato sulla base delle “spese di qualsiasi genere sostenute nel corso del periodo d’imposta”.
Dall’esame della norma, dunque, emerge un importante dato: ai fini dell’accertamento sintetico, assume rilievo (secondo il principio di cassa) qualsiasi spesa sostenuta nell’anno d’imposta, anche quella per incrementi patrimoniali, spesa che nella precedente versione della norma si presumeva sostenuta con redditi conseguiti in quote costanti nell’anno di sostenimento e nei quattro precedenti.
Viene meno, dunque, la tradizionale bipartizione tra spese correnti e spese per incrementi patrimoniali prima presente nell’articolo 38 del Dpr 600/1973, mentre si introduce l’assunto secondo cui alla spesa sostenuta in un determinato periodo d’imposta corrisponde un uguale reddito conseguito dal contribuente (spesa sostenuta = reddito tassabile).
Appare rilevante evidenziare, che per la determinazione della spesa sostenuta dal soggetto controllato, gli uffici finanziari beneficeranno dei dati rinvenibili dalle comunicazioni delle cessioni di beni e delle prestazioni di servizi rese e ricevute (articolo 21 del Dl 78/2010), che i soggetti passivi Iva dovranno trasmettere, relativamente alle operazioni 2010, entro il 31 ottobre 2011 e, per le annualità successive, entro il 30 aprile dell’anno successivo a quello di riferimento (provvedimento direttore Agenzia delle Entrate del 22/12/2010).
Come emerge dal comma 5, anche il nuovo redditometro è oggetto di un completo restyling: il paniere dei beni e servizi a contenuto induttivo precedentemente definiti dai decreti ministeriali del 1992, sono sostituiti, in linea con la ratio dell’innovazione della norma, con elementi di capacità contributiva, da individuarsi con decreto ministeriale di prossima pubblicazione, individuati attraverso l’analisi di campioni significativi di contribuenti, differenziati in funzione del nucleo familiare e dell’area territoriale di appartenenza (cfr articolo 38 del Dpr 600/1973 e circolare 4/2011).
In sostanza, il legislatore, prendendo atto della vetustà dei beni indice alla base del vecchio redditometro, intende porre le basi per l’introduzione di nuovi parametri indice della reale capacità contributiva dei contribuenti ritenuti più attuali in relazione ai moderni stili di vita e di consumo. Allo stato attuale, il decreto del ministero dell’Economia e delle Finanze alla base del funzionamento del nuovo redditometro non è stato ancora emanato.
Risultano innovati anche i presupposti per l’emissione dell’avviso di accertamento sintetico; essi sono meno stringenti, considerato che la nuova norma richiede uno scostamento di almeno il 20% (contro il precedente 25%) del reddito complessivo determinabile sinteticamente rispetto a quello dichiarato, mentre è abrogata la verifica della sussistenza di detta condizione per almeno due periodi di imposta.
Al contribuente continua a essere riconosciuta, nell’ottica dell’inversione dell’onere della prova che caratterizza il principio della presunzione legale relativa, la possibilità di dimostrare che il reddito determinato sinteticamente sia comunque compatibile con il reddito dichiarato.
Inoltre, il legislatore ha riconosciuto, in linea con la ratio dell’innovazione della norma e con le disposizioni contenute nella legge 212/2000, una maggior tutela del contribuente controllato, considerato che gli uffici operativi saranno normativamente obbligati - ex articolo 38, comma 7 - a “invitare il contribuente… a fornire notizie rilevanti ai fini dell’accertamento e, successivamente, di avviare il procedimento di accertamento con adesione ai sensi dell’art. 5 del decreto legislativo 19 giugno 1997, n. 218” .
Relativamente all’aspetto procedimentale, la disciplina dell’accertamento sintetico deve essere coordinata con la previsione di cui all’articolo 18 del Dl 78/2010, che, modificando l’articolo 44 del Dpr 600/1973, ha previsto l’obbligo per l’Agenzia delle Entrate di inviare una preventiva comunicazione al Comune di residenza del controllato prima dell’emissione dell’avviso di accertamento sintetico; a sua volta, il Comune dovrà rispondere entro sessanta giorni, segnalando ogni elemento utile alla determinazione del reddito complessivo.
Un ulteriore aspetto da segnalare, sul piano più strettamente operativo riguarda la nuova disposizione (comma 8) che riconosce la deducibilità dal reddito complessivo determinato sinteticamente degli oneri previsti dall’articolo 10 del Tuir, nonché delle detrazioni dall’imposta lorda previste dalla legge per gli oneri sostenuti dal contribuente.
La nuova prescrizione è da collegare al fatto che il reddito determinato sinteticamente assume nella nuova formulazione normativa la configurazione di un “reddito complessivo”, anche in relazione alle modalità di determinazione e non più di un “reddito complessivo netto”.
L’articolo 22 del Dl 78/2010 stabilisce che le modifiche apportate all’articolo 38 hanno effetto per“gli accertamenti relativi ai redditi per i quali il termine di dichiarazione non è ancora scaduto alla data di entrata in vigore” del decreto (31 maggio 2010).
Conseguentemente, tale previsione si propone di circoscrivere l’applicazione della revisione dell’accertamento sintetico al periodo d’imposta 2009 e a quelli successivi.
CIRCOLARE 4/2011 - 5. Aggiornamento dell’accertamento sintetico (articolo 22)
L’articolo 22 del decreto riscrive l’articolo 38 - commi quarto, quinto, sesto,
settimo e ottavo - del d.P.R. n. 600 del 1973 che disciplina le modalità con cui
l’Amministrazione finanziaria procede alla determinazione sintetica del reddito in
base ad elementi e circostanze di fatto presuntivi di una capacità reddituale netta
superiore a quella effettivamente dichiarata (cd. redditometro).
Tali modifiche tengono conto del dichiarato obiettivo di adeguare
l’accertamento basato sulla capacità di spesa del contribuente al nuovo contesto
socio-economico, rendendolo più efficiente e dotandolo, nel contempo, di maggiori
garanzie per il contribuente stesso.
Le modifiche in parola innovano profondamente l’istituto dell’accertamento
sintetico, quale importante strumento di contrasto alla evasione dell’imposta sul
reddito delle persone fisiche, con la conseguenza che la lista degli elementi
indicativi di capacità contributiva messi a base della determinazione sintetica del
reddito complessivo deve essere adeguata ai nuovi consumi e alle nuove abitudini
economiche dei contribuenti.
Si riportano, qui di seguito, le novità introdotte dalla riforma al citato articolo
38:
• la determinazione sintetica del reddito avviene mediante la presunzione che le
spese sostenute dal contribuente nel periodo d’imposta siano state finanziate
con redditi posseduti nel periodo medesimo, ferma restando la possibilità, per il
contribuente, di provare che le spese sono state effettuate con altri mezzi (ad
esempio, con redditi esenti o soggetti a ritenuta alla fonte a titolo di imposta o,
comunque, legalmente esclusi dalla formazione della base imponibile) (quarto
comma);
• a tale presunzione si affianca l’accertamento “da redditometro”, ossia quello
basato sul contenuto induttivo di elementi indicativi di capacità contributiva
individuati con decreto ministeriale di prossima pubblicazione attraverso
l’analisi di campioni significativi di contribuenti, differenziati in funzione del
nucleo familiare e dell’area territoriale di appartenenza. Anche in questa ipotesi
resta ferma, a favore del contribuente, la possibilità di prova contraria (quinto
comma);
nell’accertamento di cui ai precedenti commi, la determinazione sintetica del
reddito complessivo è ammessa a condizione che il reddito complessivo
accertabile ecceda di almeno un quinto quello dichiarato (cd. clausola di
garanzia che, prima della riforma, era pari ad un quarto) (sesto comma);
• in linea con le disposizioni contenute nella legge 27 luglio 2000, n. 212
(Statuto dei diritti del contribuente), l’ufficio finanziario che procede
all’accertamento sintetico del reddito complessivo ha l’obbligo di invitare il
contribuente a comparire - di persona o a mezzo di rappresentante - per fornire
eventuali elementi di prova a proprio favore, e solo successivamente, di avviare
il procedimento di accertamento con adesione (settimo comma);
dal reddito complessivo determinato sinteticamente sono deducibili i soli oneri
previsti dall’articolo 10 del T.U.I.R., ferma restando la spettanza delle
detrazioni d’imposta relative ad oneri per i quali le stesse competono (ottavo
comma).
Per effetto delle modifiche recate dall’articolo 22, è venuta meno la
previsione secondo cui per poter procedere con l’accertamento sintetico era
necessario che il superamento della soglia si verificasse per due o più periodi
d’imposta, anche non consecutivi. Ne consegue che il nuovo accertamento sintetico
può essere applicato in relazione a ciascuna annualità per la quale il reddito
dichiarato non risulti in linea con quello presunto.
Si precisa, tuttavia, che le nuove disposizioni in commento hanno effetto per
gli accertamenti relativi ai redditi per i quali il termine di dichiarazione non era
ancora scaduto alla data di entrata in vigore del decreto.
Parte l'operazione redditometro: lettere a chi ha speso più di quanto dichiarato
Un incrocio 'sfortunato' con il calendario fa arrivare le lettere del Fisco proprio nel pieno del dibattito sulla riscossione, che ieri è approdato all'Aula della Camera con il via libera a larghissima maggioranza alle mozioni di Pdl e Lega (e una parte di quella dell'Udc) che impegnano il Governo a una «pausa di riflessione» su procedure esecutive e strumenti 'invasivi' anti-evasione. Le buste, inoltre, arrivano a pochi giorni dalla circolare 2011 sui controlli (si veda «Il Sole 24 Ore» del 19 maggio), in cui si annunciava che quest'anno l'Agenzia si sarebbe concentrata sui redditi 2007 e 2008, mentre il nuovo redditometro (su entrate e uscite dei contribuenti nel 2009) avrebbe debuttato davvero solo dal prossimo anno.
La contraddizione, però, è solo apparente, perché le comunicazioni mandate in questi giorni dall'Agenzia sembrano puntare più che altro sulla compliance, per dare una spinta all'adeguamento in dichiarazione dei contribuenti più «problematici», e per raggiungere questo obiettivo il calendario è obbligato. Due sono infatti le date da segnare in rosso: il 6 luglio, termine per il versamento degli acconti 2010, e il 30 settembre, data entro la quale si può sanare la situazione del 2009 senza pagare troppo pegno.
Date e obiettivo emergono chiaramente dalla lettera firmata da Attilio Befera, direttore dell'Agenzia. Il Fisco, infatti, suggerisce di «considerare con attenzione le opportunità di ravvedimento», che permettono di pagare le tasse mancanti e il 12,5% di sanzione (un ottavo del minimo) entro fine settembre, e consiglia di «tenere presente questa comunicazione anche ai fini dell'imminente dichiarazione 2010». In realtà per chi si ravvede la sanzione dovrebbe essere ancora quella vecchia, pari a un decimo del minimo, perché l'innalzamento a un ottavo previsto dalla legge di stabilità 2010 scatta per le violazioni commesse a partire da febbraio 2011, mentre qui si parla del 2009.
L'avviso, insomma, doveva partire ora per aiutare gli adeguamenti spontanei: a meno di errori o incongruenze, segnalabili all'Agenzia via web o telefonata ai centri di assistenza, chi non imbocca la strada pacifica e non ha spiegazioni alternative per le proprie spese (si veda anche l'articolo a fianco) si espone al rischio di sanzioni piene, perché nel nuovo meccanismo le spese che superano del 20% il reddito dichiarato potranno essere considerate entrate in nero, e generare imposta e sanzione (dal 100% al 200% dell'evaso).
I contribuenti potenzialmente interessati sono molti. La circolare sui controlli parlava di «alcune centinaia di migliaia» di casi di «forte sperequazione» fra redditi e spese, ed è a una platea come questa che si rivolge l'Agenzia (gli scostamenti più contenuti sono lontani dal centro della strategia del Fisco).
L'analisi che ha generato le lettere, come accennato, mescola elementi vecchi e nuovi. Gli acquisti di terreni e fabbricati, monitorati anche dalle banche dati del Territorio, e i movimenti su azioni, mutui e conferimenti di denaro, registrati dall'anagrafe tributaria e quella dei conti, si uniscono ai primi passi della «banca dati del lusso», pilastro del nuovo redditometro, che a regime spulcerà le spese in circa 100 voci indicative di reddito. Le rilevazioni di polizze e contributi, invece, sono il frutto delle intese con Inps e Inail, siglate l'estate scorsa per avviare lo scambio di dati del «grande occhio» fiscale.
Le lettere delle Entrate ai contribuenti 'spendaccioni' sembra un cortese invito a considerare l'opportunità di ravvedersi spontaneamente sul reddito 2099 dichiarato. Si tratta della prima fase di lavori del nuovo redditometro, applicabile a partire dai redditi 2009, disciplinato sempre dall'articolo 38 del Dpr 600/1973 ma come rivisto dal Dl 78/2010 della scorsa estate. Il nuovo redditometro accerta il reddito complessivo del contribuente a partire dalle spese di qualsiasi tipologia effettuate nel periodi d'imposta di riferimento; ne deriva che il reddito di un periodo d'imposta deve essere almeno pari alle spese sostenute nello stesso periodo. Tuttavia il contribuente ha la facoltà di provare in modo documentato di aver pagato le spese indicate ricorrendo a redditi differenti rispetto a quelli realizzati e dichiarati nel periodo d'imposta (esempio: donazioni, rimborso finanziamenti, assunzione finanziamenti) oppure mediante redditi soggetti a ritenuta alla fonte o esenti da Irpef.
In alternativa alla quantificazione del reddito sulla base delle spese effettive, l'articolo 38, comma 5 prevede la possibilità di fondare l'accertamento sintetico sul contenuto induttivo di elementi indicativi di capacità contributiva individuati mediante l'analisi di campioni significativi di contribuenti, differenziati anche in funzione del nucleo familiare e dell'area territoriale di appartenenza, con decreto ministeriale da rivedere con cadenza biennale. A oggi, tuttavia, questa norma attuativa non è emanata.
La lettera di preallerta non costituisce l'avvio dell'iter di accertamento sintetico ma solo un'informativa finalizzata a permettere al destinatario di constatare errori o incongruenze nel prospetto predisposto dalle Entrate. In questa eventualità è possibile e consigliabile inviare una e-mail di chiarimento all'agenzia delle Entrate o rivolgersi ai Centri di assistenza multicanale.
La situazione diametralmente opposta è quella del contribuente che effettivamente si ritiene in fallo e non grado di dimostrare la fonte delle risorse utilizzate. In questo caso la via da esperire è quella del ravvedimento operoso su Unico 2010, possibile fino al 30 settembre 2011.
La situazione più frequente è infine quella dei contribuenti che, assunti i dati comunicati e verificatane la correttezza, fanno mente locale su redditi e spese 2010, individuando le proprie difese. In primo luogo è necessario individuare complessivamente le spese sostenute nel 2009: sul punto appare ardua la ricostruzione delle spese per la vita quotidiana, salvo ricostruire i pagamenti con bancomat e altri strumenti simili. Il dato ottenuto va poi rettificato di acquisti a credito, al fine di considerare i pagamenti effettivi dell'anno.
L'altro fattore importante è quello delle entrate, costituite dal reddito dichiarato ma anche da risorse diverse: si pensi a rimborsi assicurativi, donazioni, redditi di capitale. Una situazione particolarmente delicata è poi quella degli imprenditori per i quali il reddito dichiarato per competenza si discosta necessariamente dagli incassi.
Gli elementi di prova utilmente raccolti secondo il tenore della lettera non devono essere inviati all'agenzia delle Entrate, né è previsto un canale o una modalità di trasmissione in questa fase. L'unica alternativa sembra il deposito di una memoria presso il competente ufficio dell'agenzia delle Entrate.
Stante il non chiaro effetto di eventuali memorie o scritti difensivi, il contribuente potrebbe anche decidere di non replicare nulla alla lettera pervenuta. L'atteggiamento attendista non fa perdere alcuna prerogativa o possibilità di difesa successiva posto che l'articolo 38, comma 7 del Dpr 600/1973 obbliga l'ufficio che procede alla determinazione sintetica del reddito a invitare il contribuente a comparire di persona per fornire dati o notizie rilevanti e successivamente ad avviare l'accertamento con adesione (Dlgs 218/97).